Forskere: Udbyttesagen viser, at embedsværkets grundlæggende dyder er under pres

DEBAT: I en tid, hvor bureaukrati rimer på bøvl og byrder, er det på tide at værdsætte embedsværket, der sikrer, at vi alle er lige for loven, skriver to RUC-forskere.

Af Magnus Paulsen Hansen og Peter Triantafillou
Lektor og professor ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på Roskilde Universitet

Efter DR-dokumentaren 'Mændene der plyndrede Europa', en advokatundersøgelse og en omfattende undersøgelseskommission er behovet for 'De hemmelige aktionærer' – Jesper Tynells seks timer lange podcast om udbytteskattesagen – ikke indlysende.

Men hører man podcasten med samfundsvidenskabelige ører, står det nu klart, at udbytteskatteskandalen ikke er et resultat af udspekuleret kriminalitet eller sløseri i forvaltningen.

Den er først og fremmest en konsekvens af ideologiske strømninger, der fra 1980'erne til i dag har drevet reformer af den offentlige sektor.

Sagen er med andre ord en ekstrem case, der synliggør de yderste konsekvenser af en sprængfarlig cocktail med tre ingredienser: Konkurrencestatstænkning, idéen om administrative byrder og den mobile, finansielle kapital.

Der er tale om en statsfobisk cocktail, der gradvist underminerer det regelstyrede, upartiske og dermed demokratisk forankrede embedsværk.

Virksomhedernes lakmusprøve
Vi begynder med konkurrencestatstænkningen, som gradvist vandt indpas i Danmark fra 1980'erne.

Her blev spørgsmålet om en sund økonomi anskuet som en funktion af et lands virksomheders evne til at konkurrere med andre landes virksomheder.

Evnen til at tiltrække udenlandsk kapital blev set som en lakmusprøve for virksomhedernes – og dermed det enkelte lands – konkurrenceevne. Aktiekurser og alt, hvad der potentielt kan påvirke dem, blev således et mål for politisk styring.

Tænkningen var helt central for Fogh-regeringen og har været det for alle regeringer lige siden. Anders Fogh Rasmussen udtrykte konkurrencestatstænkningen forbilledligt klart i en åbningstale:

"Et sundt og velfungerende erhvervsliv skal være krumtappen i at skabe overskud til det danske velfærdssamfund. Vi får ingen velfærd, uden at erhvervslivet tjener penge. Så enkelt er det.”

Konsekvensen ved tænkningen er, at alle statens politikker indrettes efter erhvervslivets og især investorens behov. Det er således konkurrencestatstænkningen, der har bidraget til at retfærdiggøre den lemfældige praksis med mere eller mindre udokumenteret refusion af udbytteskat, som embedsmænd i afdelingen for udbytteadministration allerede blev opmærksom på i begyndelsen af 00'erne.

Administrative byrder
Konkurrencestatstænkningen forklarer dog ikke i sig selv, hvorfor praksissen fortsatte, selvom embedsmændenes gentagne advarsler og konkrete eksempler på refusionskrav burde få alle alarmklokker til at ringe.

Mest bemærkelsesværdigt er et krav om refusion på cirka en halv milliard danske kroner fra et lille obskurt firma i Paris i 2006.

Det bringer os til den anden ingrediens, nemlig idéen om administrative byrder. Allerede op gennem 1970'erne og starten af 1980'erne havde amerikanske tænketanke og økonomer peget på de administrative byrder, som både virksomheder og borgere oplevede i deres møde med den offentlige sektor.

Her var tale om en nuanceret debat, der understregede, at det, som af nogle virksomheder blev oplevet som en byrde, var en sikring af andre virksomheder og borgeres rettigheder samt en forudsætning for at fremme velfærd og miljø.

Disse nuancer fortsatte i den akademiske debat, men de blev fortrængt af politikerne med opkomsten af konkurrencestatsforståelsen i slutningen af 1980'erne.

Det var også i slutningen af 1980'erne, at vi så de første forsøg på at standardisere såkaldte impact assessments af politikker. Det var et forsøg på at kvantificere, hvor store administrative byrder statens love og regler påfører erhvervslivet.

Arbejdet tog fart, da OECD i slutningen af 1990'erne begyndte at sammenligne de administrative byrder medlemslandene imellem. Ved hjælp af benchmarking kunne politikere og virksomhederne nu få tal på, hvor det var mindst besværligt at drive forretning.

Det var en støvet opfindelse i Holland i starten af 00'erne, der gjorde fjernelse af administrative byrder til et mål, som politikere i hele Europa – på både højre- og venstrefløjen – inkorporerede i deres valgprogrammer.

Opfindelsen var den såkaldte Standard Cost Model (SCM), et værktøj, der måler de administrative byrder ved en given lovgivning. I praksis måler man den forventede tid, som påføres erhvervslivet (ifølge virksomhederne selv) ved følgende ligning:

Administrative byrder er lig tid, som én virksomhed skal bruge på at leve op til lovgivningen, ganget med antal virksomheder, der skal leve op til lovgivning.

SCM kunne dermed kvantificere et lands administrative byrder og gøre nedbringelsen af administrative byrder til en konkret og målbar politisk målsætning.

Inspireret af de hollandske erfaringer valgte Fogh-regeringen, at erhvervslivets administrative byrder skulle være reduceret med 25 procent i 2010.

Således blev SCM (på dansk Amvad) et standardværktøj til at teste alle erhvervsrelevante bekendtgørelser i det lovforberedende arbejde.

Byrdebarometeret
Udbyttesagen viser, hvor effektivt målet kunne styre praksis i centraladministrationen. Ligesom hos andre berørte ministerier kunne man på Skatteministeriets hjemmeside følge med i arbejdet med at nedbringe administrative byrder.

Det blev illustreret ved et såkaldt byrdebarometer. Konkret gjorde det embedsmændenes forslag til at lukke hullerne i udbytteskattereglerne til et politisk no go, da det ville trække barometret i den forkerte retning.

Den nye forståelse af den offentlige sektor som en byrde snarere end en forudsætning for økonomisk udvikling faldt sammen med opkomsten – igen i løbet af 1980'erne og 1990'erne – af en række reformer af den offentlige sektor, der alle var baseret på idéen om offentlige ansatte som en gruppe, der er drevet ensidigt af egeninteresse. Det kunne for eksempel vise sig ved, at den ansatte fandt på regler for at "budgetmaksimere".

Denne forståelse betonede nødvendigheden af dels at give de ansatte økonomiske incitamenter til at præstere godt og dels at overvåge, om de levede op til de resultater, som politikere og borgere forventede.

Det blev indført ved hjælp af en række nye styringsinstrumenter, herunder resultatmåling, benchmarking og resultatkontrakter. Byrdebarometret har altså en indbygget mistro til embedsmandens evne til at agere upartisk.

Netværk af banker og juridiske eksperter
Vi er nu nået til tredje og sidste ingrediens, nemlig påvirkningen af den konkrete politiske beslutningsproces.

De gange, hvor Folketinget var tæt på at lykkes med at lukke nogle af hullerne i lovgivningen, var det en særlig gruppe af aktører, der formåede at sætte hælene i, nemlig bankerne, der er repræsenteret igennem Finansrådet.

På trods af manglende indblik i beslutningsprocessen bag Finansrådets generelle modstand mod at kunne identificere de retmæssige ejere af de aktier, der kræves refusion for, er det tydeligt, at deres handlinger i lovforberedelsen helt entydigt var til gavn for den nye globale finansielle elite, der konsekvent flytter deres formue rundt, således at de betaler mindst muligt i skat.

Denne transnationale elite er dybt afhængig af et netværk af banker og juridiske eksperter, der forstår at omgå de nationale lovgivninger.

Men udbyttesagen viser, hvordan det ikke bare handler om at omgå, men ligeså meget om at forme de nationale regler, så der i praksis omfordeles fra bund til top.

Neoliberale styringsværktøjer
Udbytteskattesagen er derfor også et eksempel på, hvordan grundlæggende dyder for embedsværket er under pres.

I en tid, hvor bureaukrati rimer på bøvl og byrder, og den ene afbureaukratiseringsstrategi derfor følger den anden, er det på tide at værdsætte embedsværkets fineste funktion, der går på at sikre, at regler overholdes, og at alle er lige for loven.

Regler skal ikke bare overholdes, fordi vi lever i en retsstat. Regler skal overholdes, fordi love har demokratisk legitimitet, og overholdelsen af dem, selvom de kan være bøvlede, er vedtaget af folkets repræsentanter.

SCM er her et glimrende eksempel på neoliberale styringsværktøjer, der bevidst forsøger at begrænse det demokratiske input ved at underlægge sig det, som den franske filosof, Michel Foucault, betegnede som en "økonomisk domstol”.

Udbyttesagen viser, hvor galt det kan gå. På trods af et tab på mindst 12,7 milliarder er alle huller stadig ikke lukket.

Forrige artikel Kjeld Møller: Kan det styrkede sundhedsberedskab opretholde gejsten? Kjeld Møller: Kan det styrkede sundhedsberedskab opretholde gejsten? Næste artikel Embedsmand om Støjberg-sagen: De personlige interesser må vige for lov og ret Embedsmand om Støjberg-sagen: De personlige interesser må vige for lov og ret