Kronik: Vi skal tale om det usexede lovgivningsarbejde – og centralisere det

Af Morten Jarlbæk Pedersen
cand. scient. pol., Ph.D.

Politik er en paradoksal profession.

På den ene side findes der næppe nogen arbejdspladser, der får mere opmærksomhed end de politiske. På den anden side er selve lovgivningsarbejdet for de fleste mennesker måske det kedeligste, der findes.

Som så mange andre steder i tilværelsen er det dog netop i den kedelig hverdag, at vi skal finde det allervigtigste. Netop derfor er det næppe den dummeste idé i verden at overveje, om vi har en lovgivningsproces, der fungerer på den mest effektive måde og understøtter og sikrer, at danskerne får regler, der reelt er til at forstå og efterleve.

Pudsigt nok er sådanne overvejelser en politisk sjældenhed på niveau med burkabærende medlemmer af Dansk Folkeparti eller atomkraftfortalere i Alternativet. Det skyldes måske, at selve lovgivningsprocessen faktisk også er kedelig for politikerne?

Bruger vi de enorme ressourcer effektivt nok?
Men så er det godt, at vi I Danmark har en effektiv centraladministration.

Måske var det på tide at etablere én samlet – endda politisk uafhængig – instans, hvis eneste formål var kvalitets- og konsekvensvurdering af lovforslag og en mere systematisk gennemførelse af høringer.

Morten Jarlbæk Pedersen
Cand. scient. pol., ph.d.

Faktisk så effektiv, at den spytter over 200 lovforslag ud om året, hvortil kan lægges flere hundrede bekendtgørelser, cirkulærer, vejledninger og meget andet. Alle disse mange dokumenter gennemgås nidkært, og det skal vi være glade for, men har vi nogen reel ide om, hvor mange ressourcer der faktisk anvendes på den her opgave? Svaret er nej, for så ville vi have tilrettelagt den mere strømlinet og med et mere entydigt fokus på kvaliteten af (lov)produktet.

De dygtige embedsmænd rundt omkring i statsadministrationens mange forgreninger bruger tid og energi på at vurdere lovforslag og nye reglers konsekvenser for erhvervslivet, de administrative omkostninger, lovgivningens muligheder for digitalisering med mere. Dette arbejde betyder, at man, udover sin egen forberedelse og sine egne analyser af et lovforslags konsekvenser for for eksempel ligestillingen, Grønland og miljøet, som forfatter til en ny regel skal have sin tekst både forbi for eksempel Justitsministeriets lovkvalitetskontor, Erhvervsstyrelsens Team Effektiv Regulering og ikke mindst Digitaliseringsstyrelsen, der så kan vurdere, om man har gjort sig tilstrækkelig umage for at skrive en lov, der kan administreres digitalt.

Først derefter kan man kan sende teksten videre i systemet.

Og når teksten så kommer videre i systemet, skal lovforslaget i høring hos de berørte interessenter – interesseorganisationer, eksperter og lignende. Det bliver der brugt flere tusinde mandetimer på hvert år. På hjemmesiden www.hoeringsportalen.dk kan man hurtigt konstatere, at der gennemføres cirka 1.000 høringer om året, hvoraf cirka de 200 er høringer af lovforslag (resten er af for eksempel bekendtgørelser).

Hver høring, uanset om der er tale om en høring af et lovforslag, en bekendtgørelse, en vejledning eller noget fjerde, involverer flere ansatte i centraladministrationen og ofte et større antal eksperter i diverse interesseorganisationer, som altså hver især skal læse og analysere forslaget og oversætte denne analyse til konkrete kommentarer, som embedsmændene efterfølgende kan forholde sig nærmere til. Og hele denne proces foregår decentralt og manuelt ved at sende dokumenter og pdf-filer frem og tilbage i en uendelighed.

Lang tid om at skabe fælles løsninger i staten
Det er således ikke så få mennesker, der har en dansk lov mellem hænderne, inden Folketingets medlemmer endeligt får lov at trykke på den grønne (eller røde) knap, og det er således heller ikke så lidt tid, disse mennesker bruger på at gennemføre den samme proces igen og igen.

Man behøver ikke en kandidatgrad i kompleks matematik for at forstå, at dette hurtigt kan blive til mange timers arbejde for givetvis højtuddannede og dermed højtbetalte mennesker.

Men samtidig har vi jo måttet sande, at dette enorme arbejde, som disse horder af dygtige embedsmænd udfører, ikke er tilstrækkeligt.

Vi både har haft og har fortsat behov for for eksempel en produktivitetskommission til at undersøge, om lovgivningen holder vores velstand i ave, et virksomhedsforum for enklere regler til at kigge lovgivningen efter i sømmene, et implementeringsråd, der skal kigge på, hvordan vi håndterer nye EU-regler, et disruptionråd, meld-en-regel-kampagner, frikommuneforsøg og meget, meget andet.

Alt sammen med det samme underliggende formål: At sikre, at de regler, vi påtvinges fra oven, er effektive, til at forstå, håndterbare og ikke har uhensigtsmæssige konsekvenser.

I Finansministeriet har man i årevis arbejdet for at lave såkaldte ”fælles løsninger” på tværs af de statslige organisationer. Det betyder, at man i mange ministerier i dag for eksempel har den samme IT-leverandør – Statens IT – og bruger de samme IT-systemer til for eksempel økonomistyring. For almindelige, dødelige danskere virker det måske bizart, at man ikke har haft det før, men det er nu en gang tilfældet.

Indholdet er ikke det samme, men det er processen
Ikke desto mindre er man elegant gået langt uden om at skabe en fælles håndtering af den måske mest væsentlige og mest ensartede opgave på tværs af snart sagt alle dele af Slotsholmen og omegn: lovgivningsarbejdet.

Dette arbejde styres og drives stadig så decentralt, at ingen reelt har nogen anelse om, hvordan det foregår, eller om det kan gøres bedre.

Konsekvensen er blandt andet, at processen prioriteres og gennemføres på vidt forskellig manér rundt om i centraladministrationen. Min egen forskning viser blandt andet, at der er endog ganske store forskelle i ministeriernes lydhørhed over for høringssvar, og en analyse, jeg lavede i 2016, viste tilsvarende, at ministerierne håndterer og understøtter høringsinstitutionen på mildest talt varierende niveau.

Kan man så centralisere lovgivningsarbejdet og styrke lovprocesserne? Selvsagt ikke, når det kommer til indholdet. Lige så lidt som bønder forstår sig på agurkesalat, har man i Finans- eller Justitsministeriet styr på de faglige og politiske vurderinger, man foretager sig i for eksempel Beskæftigelsesministeriet eller Erhvervsministeriet.

Men ikke desto mindre er selve processen med at lave en lov jo den samme på tværs af alle ministerierne. Uanset ophavet skal den juridiske kvalitet af teksten sikres. Uanset ophavet skal loven konsekvensvurderes. Og uanset ophavet skal loven gennem en høring, hvor der systematisk skal indhentes kommentarer til både lovens helhed og dens enkelte paragraffer.

Så hvorfor ikke sikre, at disse dele af processen sker på den mest effektive og den mest smidige måde, så vi sikrer et stabilt grundlag for at lave det bedst mulige produkt: en lov, som giver mening for danskerne, og som er til at forstå og anvende for de relevante.

Etablér en samlet instans
Måske var det derfor på tide for alvor at tænke nyt i den danske centraladministration.

Måske var det på tide at etablere én samlet – endda politisk uafhængig – instans, hvis eneste formål var kvalitets- og konsekvensvurdering af lovforslag og en mere systematisk gennemførelse af høringer.

Måske skulle den endda også have mulighed for af egen drift at foretage evalueringer af eksisterende regler, sådan som for eksempel Produktivitetskommissionen gjorde det, og som Virksomhedsforum gør det i dag? Og med ny teknologi behøver det jo faktisk heller ikke være nogen umulighed at etablere arbejdsbetingelserne for sådan en tværgående organisation. Hvis vi altså vil.

Den største udfordring er nok egentlig, at overvejelser som disse sjældent sælger billetter til de politiske rockkoncerter.

Den tyske statsmand Otto von Bismarck bliver ofte tilskrevet at have sagt, jo mindre almindelige mennesker ved om, hvordan man laver pølser og love, desto bedre sover de.

Det med pølserne skal jeg ikke kunne sige, men hvad angår love, er det måske på tide, at vi vågner fra tornerosesøvnen og faktisk kigger lidt nærmere på, hvordan vi laver dem.