Læs hele Instrukskommissionens konklusion om Inger Støjberg

14. december 2020 kom den første delberetning i sagen om tidligere udlændingeminister Inger Støjbergs (V) instruks om at adskille unge asylpar. Læs herunder, hvad kommissionen konkluderer i forhold til Inger Støjbergs rolle. Det kan læses i Instrukskommissionens delberetning bind 1, side 823-830 under kapitel 7.9 Vurdering af de involverede ministre. 

7.9.1. Fhv. udlændinge- og integrationsminister

7.9.1.1 Instruksen af 10. februar 2016
Kommissionen har lagt til grund, at den instruks, som den 10. februar 2016 blev formidlet til Udlændingestyrelsen, var undtagelsesfri og indebar, at ingen mindreårige under 18 år kunne indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle eller samlever. Instruksen gjaldt også par, der allerede var indkvarteret på asylcentrene, og det var forudsætningen i februar 2016, at adskillelserne skulle vare ved, så længe en af parterne var under 18 år, og parrene var indkvarteret i asylsystemet. Instruksen bestod i departementets udsendelse af pressemeddelelsen den 10. februar 2016, fremsendelsen af denne til Udlændingestyrelsen og Line Skytte Mørk Hansens telefoniske henvendelse(r) til Lene Linnea Vejrum samme dag med besked til styrelsen om administrativt at effektuere i overensstemmelse med pressemeddelelsen.

Om denne del af sagen finder kommissionen, at der – på baggrund af det omfangsrige skriftlige materiale, der er indgået i sagen, sammenholdt med de afgivne forklaringer – ikke er nogen rimelig tvivl.

Den indkvarteringsordning, der blev iværksat med instruksen den 10. februar 2016, var klart ulovlig. Efter kommissionens opfattelse savnede ordningen den fornødne hjemmel, ligesom ordningen var i strid med uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger om saglig forvaltning, pligtmæssigt skøn og proportionalitet. Allerede fordi instruksen var undtagelsesfri og indebar, at ingen mindreårige under 18 år kunne indkvarteres på samme asylcenter som deres ægtefælle eller samlever, udgjorde ordningen desuden en krænkelse af Menneskerettighedskonventionens artikel 8 og Børnekonventionen. Da indkvarteringsordningen var undtagelsesfri, var det heller ikke en del af ordningen, at der skulle foretages partshøringer, andre former for sagsoplysning eller træffes begrundede afgørelser om adskillelse i de enkelte sager. Ordningen var derfor også i strid med formelle og processuelle krav, der stilles efter både dansk forvaltningsret og Menneskerettighedskonventionen.

Der er efter det materiale, der er indgået i kommissionsundersøgelsen, og de afgivne forklaringer ikke nogen rimelig tvivl om, at Inger Støjberg forud for udsendelsen af pressemeddelelsen var blevet advaret af embedsfolk fra sit departement om, at en ordning uden undtagelser ikke ville være lovlig. Advarslerne herom var givet mundtligt, og der er ikke grundlag for at konstatere, at der i forbindelse med drøftelserne har været anvendt ord som ”advarsel”, ”ulovlig” eller lignende. Tilkendegivelserne fra embedsfolkene i relation til muligheden for en undtagelsesfri ordning – i hvert fald den 10. februar 2016 – var ikke desto mindre klar.

Kommissionen har samtidig lagt til grund, at Inger Støjberg i forbindelse med rådgivningen fra departementet samtidig var blevet bibragt en opfattelse af, at man lovligt kunne lave en ordning, der ville føre til, at i hvert fald hovedparten af de omhandlede par kunne skilles ad efter en konkret og individuel vurdering, og at undtagelsesmulighederne kunne gøres snævre, ligesom det er lagt til grund, at det navnlig har været Danmarks internationale forpligtelser, der i drøftelserne med Inger Støjberg har været anvendt som rammesættende for ordningen. Som anført har tilkendegivelserne fra embedsfolkene i relation til muligheden for en undtagelsesfri ordning ikke desto mindre været klar.

Et vigtigt spørgsmål for kommissionen har været at undersøge, om Inger Støjberg var klar over, at retningslinjerne i pressemeddelelsen kom til at udgøre en instruks i forhold til Udlændingestyrelsen, eller om det alene var hensigten med pressemeddelelsen at sende et ”tydeligt politisk signal”, samtidig med at der skulle administreres på anden vis. Den meddelelse, der gik til Udlændingestyrelsen om at administrere efter pressemeddelelsen, kunne således skyldes en fejl eller en misforståelse i departementet af Inger Støjbergs hensigt med pressemeddelelsen.

Inger Støjberg har således for kommissionen forklaret, at pressemeddelelsen alene skulle udtrykke hendes politiske holdning og ikke ordningen som sådan. Kommissionen har i relation til dette spørgsmål lagt til grund bl.a., at Inger Støjberg, Uffe Toudal Pedersen og Mark Thorsen ikke indhentede en juridisk vurdering af, om udsendelsen af den pågældende pressemeddelelse uden undtagelser og alene i den hensigt at udtrykke en politisk holdning ville være ulovlig.

Forklaringen fra Inger Støjberg om sin hensigt med pressemeddelelsen har i vid udstrækning været knyttet sammen med hendes godkendelse den 9. februar 2016 af et notat af 2. februar 2016, hvilket notat beskrev den ordning, som Udlændingestyrelsen ifølge Inger Støjberg skulle administrere efter.

Kommissionen har i det hele tilsidesat Inger Støjbergs forklaring om betydningen af dette notat, idet kommissionen har lagt til grund, at ordningen beskrevet i notatet utvivlsomt mistede sin betydning som følge af Inger Støjbergs efterfølgende meget klare tilkendegivelser og udsendelsen af pressemeddelelsen. Kommissionen har i den forbindelse lagt til grund, at Inger Støjberg i forbindelse med udsendelsen af pressemeddelelsen både eksternt og internt i departementet klart tilkendegav, at hun ville have en undtagelsesfri ordning.

Der er på baggrund af oplysningerne i sagen ikke grundlag for at konkludere, at Inger Støjberg direkte har udtalt en tjenestebefaling om, at ministeriets embedsfolk skulle iværksætte en administration i strid med loven, men embedsfolk i departementet har handlet i overensstemmelse med Inger Støjbergs udtrykte ønske og afgivet en undtagelsesfri instruks til Udlændingestyrelsen. Det kan endvidere lægges til grund, at Inger Støjberg fastholdt sit ønske om en undtagelsesfri administration på trods af flere mundtlige advarsler fra embedsværket.

Den praksisændring, der blev meddelt Udlændingestyrelsen den 10. februar 2016 i form af bl.a. pressemeddelelsen, var således en direkte konsekvens af Inger Støjbergs tydeligt udtrykte ønske om en undtagelsesfri ordning. Kommissionen har fundet, at det endvidere med en høj grad af sikkerhed kan lægges til grund, at Inger Støjbergs hensigt med praksisændringen den 10. februar 2016 var, at der skulle ske en undtagelsesfri adskillelse af parrene, og i hvert fald kan det lægges til grund som utvivlsomt, at det må have stået Inger Støjberg klart, at der var en nærliggende risiko for, at der ville blive iværksat en administration af ordningen svarende til de tilkendegivelser, som hun fremkom med den 10. februar 2016. Henset til Inger Støjbergs gentagne tilkendegivelser om, at hun ville have alle parrene adskilt, er der ingen tvivl om, at hun også må have accepteret dette som et muligt udfald af tilkendegivelserne. Rent faktisk skete der da også det, at Udlændingestyrelsen samme dag modtog en instruks om at administrere undtagelsesfrit.

Kommissionen har om administrationen af ordningen endvidere kunnet konstatere, at der få dage efter udsendelsen af instruksen den 10. februar 2016 blev truffet beslutning i Udlændingestyrelsen om at foretage adskillelse af en række par uden børn. I flere af disse sager forelå der ikke oplysninger, der gjorde det muligt at foretage nogen i retlig sammenhæng relevante konkrete og individuelle vurderinger af parrenes forhold, ligesom afgørelserne blev truffet uden iagttagelse af de almindelige formelle krav, der gælder, når myndighederne foretager alvorlige indgreb i personers privat- og familieliv. Den manglende iagttagelse af formelle krav må ses i sammenhæng med, at bl.a. almindelig sagsoplysning, partshøring og krav om begrundede afgørelser ikke spiller nogen reel rolle i en ordning, der er undtagelsesfri. I dagene umiddelbart efter den 10. februar 2016 udmøntede den undtagelsesfrie instruks sig således i en række beslutninger, der afspejlede instruksens undtagelsesfrie karakter. Ordningen blev også i den efterfølgende periode administreret uden iagttagelse af forvaltningsretlige principper og i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder Menneskerettighedskonventionens artikel 8 og Børnekonventionen. Efter kommissionens opfattelse var denne klart ulovlige administration – der indebar en betydelig risiko for materielt forkerte afgørelser, og som medførte intensive og byrdefulde indgreb over for en sårbar persongruppe – en følge af den undtagelsesfrie instruks, som Udlændingestyrelsen modtog fra departementet den 10. februar 2016.

Kommissionen har om indkvarteringsordningen desuden lagt til grund, at ordningen ændrede indhold henover foråret 2016 og frem til december 2016, hvor retningslinjerne for den ordning, der gælder i dag, forelå. Igangsættelsen af denne proces skyldtes navnlig Udlændingestyrelsens forelæggelse af fem konkrete sager for departementet, og kommissionen har lagt til grund, at Inger Støjberg også herefter flere gange fastholdt, at hun ville have en undtagelsesfri ordning, men i forbindelse med samråd Z den 15. marts 2016 accepterede muligheden for undtagelser, hvilket hun på samrådet omtalte meget snævert. Dette førte dog til, at der 18. marts 2016 af embedsfolk i departementet blev givet en ny instruks til Udlændingestyrelsen, hvorefter der blev etableret mulighed for at gøre undtagelser i sagerne, uden at der i denne forbindelse blev fastsat nærmere retningslinjer herfor. Først den 4. maj 2016 tilkendegav Inger Støjberg over for ombudsmanden og den 9. maj 2016 over for Folketinget, at der kunne gøres undtagelser efter de internationale forpligtelser.

Allerede på tidspunktet for samråd Z den 15. marts 2016 var hovedparten af de da kendte par, der var omfattet af ordningen, imidlertid blevet adskilt, ligesom disse par forblev adskilt, indtil Udlændingestyrelsen henover sommeren 2016 genoptog sagerne, efter at Udlændingestyrelsen den 28. april 2016 havde truffet beslutning herom. I hvert fald frem til tidspunktet for sagernes genoptagelse vedblev administrationen af indkvarteringsordningen med at være så mangelfuld, at den i langt størstedelen af de omhandlede sager var i strid med både grundlæggende forvaltningsretlige og menneskeretlige krav af formel og materiel karakter. Den – også i denne periode – klart ulovlige administration medførte betydelig risiko for, at der blev truffet materielt forkerte afgørelser.

Sammenfattende kan det lægges til grund, at instruksen af 10. februar 2016 var klart ulovlig, at Inger Støjberg mundtligt blev advaret om, at en ordning uden undtagelsesmuligheder (instruksen) ikke lovligt kunne gennemføres, at det kan lægges til grund, at Inger Støjberg i forbindelse med udsendelsen af pressemeddelelsen både eksternt og internt i departementet klart tilkendegav, at hun ville have en undtagelsesfri ordning, at det med en høj grad af sikkerhed kan lægges til grund, at Inger Støjbergs hensigt med praksisændringen den 10. februar 2016 var, at der skulle ske en undtagelsesfri adskillelse af parrene, at det i hvert fald kan lægges til grund som utvivlsomt, at det må have stået Inger Støjberg klart, at der var en nærliggende risiko for, at der ville blive iværksat en administration af ordningen svarende til indholdet af pressemeddelelsen, at den undtagelsesfrie instruks havde den følge, at der i Udlændingestyrelsen i hvert fald i en periode blev administreret klart ulovligt, og at den ulovlige administration af ordningen fandt sted i hvert fald i perioden fra den 10. februar til den 1. juli 2016.

7.9.1.2. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

Kommissionen har om oplysningen af Folketingets Ombudsmand sammenfattende lagt til grund, at der er dokumenter, der ikke blev givet til ombudsmanden, som var åbenbart relevante for ombudsmandens undersøgelse, at udlændingemyndighedernes oplysninger i sagen til Folketingets Ombudsmand derfor har været utilstrækkelige, at der – ud over Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016 kl. 13.45 – imidlertid ikke er sikre holdepunkter for at antage, at tilbageholdelsen af oplysninger over for ombudsmanden har været bevidst, at det er mest sandsynligt, at Inger Støjberg den 22. juni 2017 blev gjort bekendt med indholdet af Henrik Grunnets mail, men at kommissionen imidlertid ikke har fundet tilstrækkeligt grundlag for at afvise, at det ikke er tilfældet.

Herudover har kommissionen lagt til grund, at departementet i beskrivelsen af hændelsesforløbet afgav misvisende oplysninger til Folketingets Ombudsmand, og at Inger Støjberg – såfremt hun gjorde sig nærmere bekendt med udtalelsen til ombudsmanden – i hvert fald må have indset den mulighed, at beskrivelsen af forløbet kunne fremstå misvisende for ombudsmanden. Kommissionen har imidlertid ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at Inger Støjberg gjorde sig bekendt med eller var involveret i besvarelserne til ombudsmanden på en sådan måde, at hun faktisk blev klar over, at der i ministeriets udtalelse af 14. juli 2016 blev afgivet en misvisende beskrivelse af ordningen. Det er dog lagt til grund som helt sikkert, at Inger Støjberg godkendte udtalelsen til ombudsmanden.

7.9.1.3. Oplysningen af Folketinget

Som det fremgår af gennemgangen i afsnit 7.6, har kommissionen fundet anledning til at rette opmærksomheden på en række oplysninger, som blev givet til Folketinget, og som efter kommissionens opfattelse er urigtige eller vildledende i forhold til det hændelsesforløb, som kommissionen har lagt til grund. De urigtige eller vildledende oplysninger vedrører navnlig beskrivelsen af den instruks, som blev givet til Udlændingestyrelsen den 10. februar 2016.

Under samråd AT og AU den 1. juni 2017 fremkom Inger Støjberg med en række udtalelser, som efter kommissionens opfattelse samlet set tegner et urigtigt billede af forløbet den 10. februar 2016. Under samrådet blev det endvidere ikke oplyst, at Udlændingestyrelsen den 10. februar 2016 mundtligt fik at vide, at der skulle administreres i overensstemmelse med pressemeddelelsen (dette blev senere oplyst til Folketinget i svaret af 21. juni 2017 på udvalgsspørgsmål nr. 904), ligesom det ikke blev oplyst, at Inger Støjberg på tidspunktet for udsendelsen af pressemeddelelsen internt i ministeriet ikke havde accepteret, at Udlændingestyrelsen skulle administrere med mulighed for undtagelser.

Udtalelserne under samrådet var derfor samlet set urigtige og misvisende, idet udtalelserne gav et andet indtryk af den instruks, der endeligt blev kommunikeret til Udlændingestyrelsen, end tilfældet var. Udtalelserne var således egnede til at give det indtryk, at den ordning, der fremgik af pressemeddelelsen den 10. februar 2016, reelt ikke var absolut, men indeholdt mulighed for undtagelser, og at dette blev kommunikeret til Udlændingestyrelsen. Endvidere var udtalelserne egnede til at give det indtryk, at Inger Støjbergs ønske om en undtagelsesfri ordning alene var et ”politisk” ønske om at adskille alle og ikke også afspejlede, at Inger Støjberg ville have, at Udlændingestyrelsen skulle administrere uden mulighed for at foretage konkrete vurderinger.

Den beskrivelse af ordningen, som blev givet under samrådet, fremgik af talepapiret og beredskaberne og var således udarbejdet af embedsværket. Uanset dette har kommissionen fundet, at Inger Støjberg ikke kan have været i tvivl om, at hendes beskrivelse under samrådet af den ordning, der den 10. februar 2016 blev fastlagt i pressemeddelelsen, var urigtig og misvisende.

Den urigtige og misvisende beskrivelse af disse forhold blev senere gentaget i flere folketingsbesvarelser og efterfølgende samråd, hvor det blev nævnt bl.a., at Inger Støjberg med pressemeddelelsen tog initiativ til at vende den tidligere praksis ”på hovedet”, således at ”udgangspunktet” var, at parrene skulle adskilles.

Kommissionen har desuden fundet, at Inger Støjbergs omtale af fire piger, som var blevet ”reddet”, var misvisende og med til at tegne et billede af ordningens virkning, som hun ikke havde grundlag for at sige noget om. Oplysningen fremkom, uden at hun havde undersøgt eller iværksat undersøgelser af omstændighederne i disse sager, som viste et klart andet billede end det, hun gav udtryk for.