Professor: New public management er en del af fremtidens løsning

KRONIK: Mette Frederiksen har i valgkampen kaldet til kamp imod new public management. Men samfundet har stadig brug for det forhadte styringsregime, skriver professor ved Syddansk Universitet Kurt Klaudi Klausen.

Af Kurt Klaudi Klausen
Professor i offentlig organisation og ledelse på Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet

Gennem århundreder var det bureaukratiet, der blev kritiseret, altså unødvendigt bureaukrati, det rigide og kontrollerende regelstyre eller red tape, som det hedder over there. Skrankepaven var datidens djøf’er, og det, som virksomhedsejere, borgere og medarbejdere var kritiske over for, var spildtid og formynderi.

I kritisk samfundsanalyse blev det til en kritik af fremmedgørelse og umyndiggørelse. I vore dage er det new public management, der er vores foretrukne hadeobjekt, når det drejer sig om reformregimer, og djøf’erne, der stigmatiseres som vore dages antihelte.

Senest har Mette Frederiksen i valgkampen kaldet til kamp imod new public management. Det er velment, og det vinder genklang, for så vidt det er et opgør med alt ondt. Og new public management er inkarnationen af alt ondt, nemlig forstået som centralisering og unødvendigt arbejde med at kontrollere, måle og veje alting.

Dette måle-veje-tyranni er jo med til at skabe frustration og demotivation hos alle i og omkring den offentlige sektor, herunder blandt ledere og medarbejdere, som har travlt nok i forvejen og ikke kan se fornuften i dokumentationskrav, der forekommer meningsløse, når de ikke bliver brugt til noget, det vil sige når de ikke fungerer som feedback.

En forfejlet kritik
Kritikken af new public management har været stigende, og det er på sin vis paradoksalt, i og med konceptet har været erklæret dødt adskillige gange af politikere og gode kolleger, som har forsøgt at fremmane en forestilling om, at det var blevet afløst af andre styringsregimer, som angiveligt skulle kunne gøre arbejdet meget bedre.

Spørgsmålet er, om det er rigtigt, og spørgsmålet er, om det er rimeligt. Svaret på begge spørgsmål er nej. Det er ikke rigtigt, at new public management er død, det er tværtimod stadig blandt de meste dominerende styrings- og moderniseringsregimer.

Det er heller ikke rimeligt, i og med new public management har løst en lang række udfordringer på en måde, som vi i dag hylder og tager som en selvfølge. Kritikken er altså langt hen forfejlet og retter, som jeg ser det, også langt hen ad vejen smed for bager.

Det, vi har brug for, er en balanceret kritik og en balanceret brug af indtil flere styringsparadigmer på samme tid. Hvordan det? Lad os starte med at præcisere, hvad new public management er.

Hvad er new public management?
New public management er et samlekoncept, der er både politisk, økonomisk og organisationsteoretisk forankret. Det er et nyliberalistisk reformprogram, vendt imod bureaukrati og centralisering og med et ønske om en mere responsiv og borger-/brugerorienteret offentlig sektor.

Den offentlige sektor er altså ikke til i egen ret, men skal skabe værdi for borgerne. Programmets væsentligste sigte er at skabe en mere produktiv og effektiv offentlig sektor. Det er her, organisationsteori og ledelse kommer ind.

Det nyliberalistiske islæt − den politiske del − knytter sig til en tro på privatisering og nytten af at indføre markedslignende mekanismer i det offentlige. Den politiske side lægger op til den økonomiske del af new public management og har ledt til arbejde med udlicitering, brugerbetaling og incitamentstyring (i Danmark dog i en skeptisk, afideologiseret, forsigtig, pragmatisk og eksperimenterende variant i sammenligning med andre landes brug af new public management).

Afbureaukratiseringsdelen knytter sig til en tro på decentralisering og på ledelse. Det er den managerialistiske del af new public management og har ledt til arbejde med at professionalisere ledelsessystemerne, til organisationsudvikling, nytænkning/genopfindelse og indføring af kvalitetssystemer og økonomistyring, dokumentation med mere.

Det er dem, der er kendt eksempelvis som total quality management og Lean, og som har sat borgeren i centrum og bevirket, at alt skal måles i forhold til, om det tilfører værdi for borgerne.

Gavn og bieffekter
Jeg håber, læseren kan se, at det er præcis, hvad der ligger i den siddende regerings arbejde med sammenhængsreformen. Det er altså ren new public management – ligesom i øvrigt den forkætrede konkurrencestat er det.

Man kan være imod, og man kan kritisere new public management, både som ideologi og som program for strømlining af den offentlige sektor. Det første er et spørgsmål om politiske præferencer, det andet kan afgøres mere objektivt.

Hvordan er det så gået med brugen af new public management? Ja, da må vi konstatere to ting: New public management har virket efter hensigten, men haft en række utilsigtede negative bieffekter.

I Danmark blev new public management indført fra midten af 1980’erne og frem, og man må konstatere, at det var med til at sikre, at der kom styr på den offentlige finansiering og de offentlige budgetter, der havde været helt ude af kontrol op gennem 1970'erne.

Den offentlige sektor er siden blevet langt mere produktiv og effektiv end forud for new public management, hvor det var to andre reformregimer, der var dominerende, nemlig bureaukratiet og professionsstyret, som ikke nødvendigvis borgede for produktivitet.

Men i kølvandet på arbejdet med produktivitet og effektivitet, det vil sige arbejdet med at strømline den offentlige sektor gennem procentvise besparelser og at dokumentere dem gennem arbejde med performance measurement og management, gik der noget galt.

Et tomt ritual
New public management blev til det modsatte af det intenderede. Det at dokumentere, hvad man arbejdede med og effekten heraf, endte med at blive brugt og opfattet som et tomt ritual, der skulle tilfredsstille ’systemet’, og de genererede tal blev tænkt som en måde, hvorpå man kunne gennemlyse og styre store systemer fra toppen af systemet og nedad.

De utilsigtede negative bieffekter var centralisering og bureaukratisering – pendulet var svinget for meget i retning af kontrol. Sidstnævnte er, som jeg ser det, den væsentligste anke imod new public management.

Økonomitænkningen i konceptet bygger dybest set på et utiltalende menneskesyn, der antager, at alle kun ønsker at mele deres egen kage, og at de vil snyde hinanden og systemet for egen vindings skyld.

Dermed bliver kontrol en nødvendighed. Men forskning viser, at når systemer opfattes som kontrollerende frem for som understøttende, skaber det frustration og demotivation hos dem, der udsættes for kontrollen. Det er derfor, vi efterspørger en tillidsreform.

Modsætninger mødes
Det er her, et af de andre styringsparadigmer kommer i spil. For det moderniserings- og styringskoncept, der hedder new public governance, lover netop dette. At sætte tilliden og samarbejdet i centrum frem for kontrol og konkurrence. New public management og new public governance er så at sige hinandens modsætning.

Alligevel vil jeg argumentere for, at vi fremadrettet har brug for at kombinere de to, ja, endda at kombinere dem med indtil flere af de styringsregimer, vi har til rådighed. Efter politikerne har sat retning og rammer, har vi brug for at stole på, at vi godt kan delegere ansvaret til de menige og professionelle medarbejdere, når det drejer sig om at træffe borgernære beslutninger.

De skal ikke kontrolleres nidkært (dette er professionsstyret, hvor vi i øvrigt også skal huske at invitere både medarbejdere og faglige organisationer med ind i ledelsesrummet). Vi har samtidig brug for at fastholde den bureaukratiske organisering i de administrative apparater, i og med det er den, der er garanten for ordentlighed og retssikkerhed, så der er tale om en transparent og ikke korrupt offentlig sektor.

Fremtidens løsning
Men vi har også brug for ledelse og for stedse at blive ved med at udvikle og strømline den offentlige sektor. Uden ledere med en god ledelsesprofessionel dømmekraft og uden offentligt entreprenørskab skaber vi ikke den nødvendige tilpasning, og uden løbende at arbejde med at vurdere effekterne af den måde, vi håndterer opgaverne på, går vi i stå.

Det må i øvrigt ske under inddragelse af moderne informationsteknologi og velfærdsteknologi. Det er naivt at tro, vi kan skrue tiden tilbage til før, budgetter skulle holdes, og til før vi skulle interessere os for og dokumentere sammenhænge mellem indsats og effekt.

Så new public management er også stadig en del af fremtidens løsning. Men den skal suppleres med en større grad af tillid og en udnyttelse af det potentiale, der ligger i at inddrage borgerne og det civile samfund mere aktivt i løsningen af velfærdsopgaverne. Derfor er der brug for decentralisering, new public governance og en tillidsreform.
Det er egentlig meget enkelt: Professionsstyret sikrer en professionel opgavevaretagelse, bureaukratiet sikrer retssikkerhed og ordentlighed, new public management sikrer effektivitet og produktivitet, og new public governance reintroducerer tilliden og den gensidige respekt i samarbejdet.

Det er doseringen og implementeringen, der er afgørende.

En skærpet bevidsthed
I vores iver efter at kritisere de negative sider af den måde, den offentlige sektor fungerer på, benytter vi ofte begreber, som retter smed for bager og reducerer kompleksiteten til en forkert diagnose.

Det er stadig unødvendig kontrol, der demotiverer, men dokumentation som feedback, der kan gøre os klogere. Det er ikke redskabet, der er noget i vejen med, men brugen heraf, der er afgørende. Det er her, bedre ledelse kommer ind som vejen til at kombinere styringstænkning på en hensigtsmæssig måde.

Brugen af konsulenter er blevet kritiseret i socialdemokraternes udspil, og brugen af konsulenter er en del af new public management, i og med det er et spørgsmål om at udlicitere opgaver at købe opgaverne hos private udbydere.

Hvad er så op og ned i brugen af konsulenter? Ja, det drejer sig om make or buy, og hver gang en offentlig myndighed vælger at købe frem for selv at producere, må vi håbe på, at lederne, der træffer beslutningen, har brugt deres sunde dømmekraft og vurderet, at det er billigere og bedre at købe ydelsen hos nogen, der er eksperter på feltet.

Det har i øvrigt været god tone i det private såvel som det offentlige de senere år at koncentrere sig om kerneopgaven og det, man er bedst til, om de opgaver, hvor man har kernekompetencen. Det kan være dyrt at spare og at skulle opbygge en ekspertise, man ikke selv råder over. I den forstand har new public management været med til at skærpe bevidstheden om økonomien også i produktionen af særlige ydelser. Det er utvivlsomt et populært budskab, at der skal skæres ned på brugen af konsulentydelser, men spørgsmålet er, om det er klogt?

Forrige artikel Justitia: Retssikkerhedspakker er en dråbe i havet Justitia: Retssikkerhedspakker er en dråbe i havet
Finansministeriets departementschef stopper

Finansministeriets departementschef stopper

EXIT: Martin Præstegaard fratræder sin stilling som departementschef i Finansministeriet. Han skal i stedet være viceadministrerende direktør og finansdirektør i ATP.