Forskere: En forvaltningsdomstol er intet værd, så længe myndigheder træffer uklare afgørelser

Meget af det sker med henvisning til samskabelse, frisættelse og dialog. Resultatet er ikke færre konflikter, men flere affektive konflikter drevet af frustration og afmagt. Og et velfærdssystem, der langsomt mister sit immunforsvar.

Hvis man som borger henvender sig til det offentlige – om støtte til et barn i skolen, en plejehjemsplads til en forælder eller hjælp i en social sag – er chancen for at få et klart ja eller nej blevet mindre.

I stedet mødes man af et "vi må se på det", "det kræver mere dialog" eller "lad os lige prøve noget af først".

Udsætter reelle afgørelser 

Det kan lyde imødekommende. Men når der ikke træffes en afgørelse, er der heller intet at være uenig i – og intet at klage over.

Et eksempel kan være social- og handicapområdet. Her kan borgere opleve, at en ansøgning ikke afslås, men i stedet sendes rundt i nye vurderinger, afklaringer og "helhedsorienterede forløb".

Forvaltningen siger ofte nej til borgernes nej. Ikke med et klart afslag, men ved at undgå at træffe afgørelser.

Niels Åkerstrøm Andersen, Dorthe Pedersen og Stine Piilgaard Porner Nielsen
Hhv. professor og lektor, CBS og lektor, Aalborg Universitet

Hver gang udsættes afgørelsen. Dermed udsættes også borgerens mulighed for at sige nej – og for at få sin sag prøvet ved en klageinstans.

Det samme ses i skolen. Forældre, der rejser kritik af manglende støtte til et barn, inviteres ofte ind i dialogmøder, bekymringssamtaler, handleplansprocesser og samarbejdsforløb.

Intentionen er god. Men når kritikken oversættes til "samarbejde om barnets udvikling", risikerer muligheden for at være uenig at forsvinde. For hvem kan være imod samarbejde om barnets bedste?

Eller tænk på høringer. Formelt er de stadig en central demokratisk mekanisme. Men i praksis sendes der i dag ofte materiale i høring med korte tidsfrister, som er så åbent formuleret, at det næsten ikke siger noget.

Når der ikke er noget konkret at sige nej til, bliver høringen en tom gestus. Forvaltningen kan roligt sige: "Vi hører, hvad I siger" – uden at noget reelt ændrer sig.

Forvaltningen lukker sig mod borgeren 

Det paradoksale er, at denne udvikling sker samtidig med, at forvaltningen taler mere end nogensinde om borgerinddragelse, samskabelse og dialog. Borgeren sættes i centrum – i hvert fald så længe borgeren opfører sig som partner.

Problemet opstår, når borgeren ikke vil samskabe og ser sagen anderledes end forvaltningen. Når borgeren insisterer på, at der er en modsætning mellem egne interesser og forvaltningens prioriteringer. I dag iagttages sådanne nej'er ofte som "negative", "ukonstruktive" eller "fastlåste".

Dermed sker der noget afgørende: Konflikten, som tidligere var en legitim og forventet del af relationen mellem borger og forvaltning, bliver illegitim. Nej'et bliver ikke længere set som et bidrag til systemet, men som en forstyrrelse.

Når borgerens saglige nej ikke får plads, forsvinder det ikke. Det ændrer form.

Når forvaltningen beskytter sig mod borgernes negative affekter ved at lukke sig, forstærkes borgernes oplevelse af ikke at blive hørt.

Niels Åkerstrøm Andersen, Dorthe Pedersen og Stine Piilgaard Porner Nielsen
Hhv. professor og lektor, CBS og lektor, Aalborg Universitet

I stedet for saglige konflikter får vi affektive konflikter. Frustration, vrede og afmagt vokser. Det ser vi i forvaltningens egne beskrivelser af "markante borgere", stigende fokus på chikane og trusler, og i de mange tiltag, hvor medarbejderes navne fjernes fra hjemmesider, eller adgangen til kontakt begrænses.

Når forvaltningen beskytter sig mod borgernes negative affekter ved at lukke sig, forstærkes borgernes oplevelse af ikke at blive hørt.

Dermed eskalerer de affektive konflikter yderligere. Begge parter reagerer rationelt – men resultatet risikerer at være en ond cirkel.

Velfærdsstatens immunforsvar er svækket

I vores bog 'Vi hører, hvad du siger', argumenterer vi for, at velfærdsstaten her er i gang med at svække sit eget immunforsvar.

Et sundt immunsystem bekæmper ikke konflikter, men bruger dem til at lære, tilpasse sig og udvikle sig. På samme måde har velfærdsstaten historisk været afhængig af borgernes nej'er.

Da vi byggede vores retsstat op, var udgangspunktet en anerkendelse af modsætningen mellem forvaltningens almeninteresse og borgerens enkeltinteresse.

Udgangspunktet var, at det enkelte ikke kunne underordnes og opsuges af det almene. I bogen 'Om afgørelsen af tvistigheder med forvaltningen' skriver Juraprofessor Johannes Ussing allerede i 1893, at jo mere energisk forvaltning arbejder, desto mere ender den med at hævde almeninteressen over enkeltinteresserne.

Derfor skulle der skabes en forvaltningsret, der gav borgeren ret – ja, nærmest pligt – til at være i strid med forvaltningen.

Da Juraprofessor Poul Andersen i 1924 systematiserede ugyldighedsgrundene, gjorde han noget radikalt: Han byggede borgerens ret til konflikt ind i selve forvaltningsakten.

En forvaltningsdomstol er en sympatisk idé. Uafhængig prøvelse kan være et vigtigt værn mod vilkårlighed. Men en ny domstol løser ikke problemet.

Niels Åkerstrøm Andersen, Dorthe Pedersen og Stine Piilgaard Porner Nielsen
Hhv. professor og lektor, CBS og lektor, Aalborg Universitet

Forvaltningsretten gjorde det klart, hvem man kunne gå i konflikt med, hvornår og om hvad. Forvaltningen har magten – og netop derfor må borgeren have retten til at sige nej.

Forvaltningsretten gjorde konflikter saglige og forudsigelige. Forvaltningsretten skabte kanaler, der kan transportere konflikter ind i retten, væk fra deres lokale udspring og op på et samfundsniveau, hvor trinhøjere afgørelser skaber normeringer med generel gyldighed, så hele samfundet kan lære af den lokale og specifikke konflikt.

Det var ikke bureaukrati. Det var samfundets immunforsvar.

Nej til systemet

I dag diskuterer partierne, om retssikkerheden skal styrkes gennem en forvaltningsdomstol, eller om det eksisterende klage- og ankesystem skal forbedres.

En forvaltningsdomstol er en sympatisk idé. Uafhængig prøvelse kan være et vigtigt værn mod vilkårlighed.

Men en ny domstol løser ikke problemet, hvis der ikke træffes afgørelser, som kan indbringes for den.

I dag ser vi frisættelsesreformer, svækket klageadgang og en bevægelse fra retssikkerhed til kvalitetssikring.

Konflikten, som tidligere var en legitim og forventet del af relationen mellem borger og forvaltning, bliver illegitim.

Niels Åkerstrøm Andersen, Dorthe Pedersen og Stine Piilgaard Porner Nielsen
Hhv. professor og lektor, CBS og lektor, Aalborg Universitet

Vi taler om agilitet og fleksibilitet. Det styrker forvaltningens evne til i mødet med borgeren at håndtere mere kompleksitet og flere fagligheder og vinkler. Men det medfører på den anden side, at vi får færre forvaltningsafgørelser. Frisættelse fra regler bliver frisættelse fra afgørelser.

Når konflikter opløses i midlertidige processer og prøvehandlinger, når de aldrig frem til retten. Retssystemet mister sit materiale. Samfundet mister sin læring.

Hvis vi vil styrke retssikkerheden – hvad enten det sker gennem forbedringer af det eksisterende system eller gennem en ny domstol – må vi begynde et andet sted: ved selve forudsætningen for ret.

Klare afgørelser. Tydelige begrundelser. Reelle muligheder for at sige nej. Det betyder ikke mindre dialog. Det betyder, at dialogen må kunne rumme uenighed.

Forvaltningen må kunne sige: Her er vores beslutning. Og borgeren må kunne svare: Nej, den er jeg uenig i.

Nej er ikke kun negativitet. Et nej er et ja til samtale på andre betingelser. Det er ikke borgernes nej, der truer systemet. Det er fraværet af det.