Politikeren

BOGUDDRAG: Politikerne læner sig ofte op ad juraen uden at tage stilling til, hvad de egentlig ønsker at opnå med loven. Det skriver Jonas Christoffersen, direktør for Institut for Menneskerettigheder, i sin nye bog, der snart udkommer. Læs kapitel fire, 'Politikeren', her.

Jonas Christoffersen, direktør Institut for Menneskerettigheder, udkommer fredag den 3. oktober med sin nye bog 'Menneskerettigheder - en demokratisk udfordring'.
Jonas Christoffersen, direktør Institut for Menneskerettigheder, udkommer fredag den 3. oktober med sin nye bog 'Menneskerettigheder - en demokratisk udfordring'.

Der går undertiden jura i politikken forstået på den måde, at politikerne læner sig op ad juraen uden at tage stilling til, hvad de egentlig ønsker at opnå med lovgiv­ningen. Det bliver i så fald juraen, der styrer politikken og ikke omvendt.

Jonas Christoffersen
Direktør for Institut for Menneskerettigheder

Af Jonas Christoffersen
Direktør for Institut for Menneskerettigheder

Menneskerettighederne er i dag en så integreret del af dansk indenrigspolitik, at vi ofte ikke tænker over, hvor stor en rolle de egentlig spiller. Også i den seneste Folketingssamling blev der fremsat talrige lovforslag med menneskeretlige vinkler.

At menneskerettighederne li­gefrem kan være politisk sprængfarlige, måtte tidligere integrationsminister Birthe Rønn Hornbech sande, da hun i marts 2011 trådte tilbage på grund af forvaltnin­gen af FN’s konvention om begrænsning af statsløshed fra 1961 og FN’s konvention om rettigheder for statsløse fra 1989.

Dokumentation

I kapitlet 'Politikeren' har Jonas Christoffersen en række eksempler og forklaringer, som kan ses nedenfor:

---

Statsborgerskab til terrormistænkte:
Et af de mest kontroversielle spørgsmål opstår, når Folketinget to gange om året tildeler dansk statsborgerskab til udlændinge. Dan­mark har skrevet under på en række konventioner om rettigheder på statsborgerskabsområder. En af dem er FN's konvention om begrænsning af statsløshed fra 1961. Den fastslår, at statsløse per­soner under forskellige betingelser har ret til at blive statsborgere, medmindre de er blevet straffet med fængsel i mere end fem år eller er dømt for forbrydelser mod statens sikkerhed.

Det betyder, at Danmark skal give dansk statsborgerskab til statsløse personer, som er idømt mindre end fem års fængsel - for eksempel tre års fængsel for narkotikakriminalitet - eller som kan være en fare for Danmarks sikkerhed, men ikke er dømt for nogen forbrydelse. Folketinget samtykkede i 1977 i, at Danmark tilsluttede sig den internationale konvention, men derfor kan nutidens politi­kere jo godt være uenige i konventionens indhold.

Venstres Søren Pind sagde således på dagen for Birthe Rønn Hornbechs afgang som minister efter vanskeligheder med at over­holde konventionen: "Det er helt tydeligt for mig, at det er en ånds­svag konvention. Så vidt jeg er orienteret, så er der kun 37 lande, der har tilsluttet sig den, og den medfører, at vi i princippet er tvunget til at give statsborgerskab til kriminelle udlændinge."

Justitsminister Karen Hækkerup sagde tilsvarende i 2011, at Dan­mark "må arbejde for at få konventionen ændret, hvis man ikke har mulighed for at udelukke folk, som er til fare for statens sikkerhed."

Begge stemte imidlertid senere for lovforslag, der gav statsbor­gerskab til udlændinge, der af PET blev anset for en fare for statens sikkerhed. Problemet for politikerne er, at de ikke kan ændre de internationale konventioner og derfor bliver nødt til enten at trække Danmark ud af konventionen eller at overtræde konventionen. Den politiske pris, der er forbundet med, at Danmark enten bryder el­ler opsiger en konvention, indeholder den reelle beskyttelse af de statsløse, der har klare rettigheder under konventionen.

---

Folketinget skal oplyses om menneskerettighederne:
Folketinget skal naturligvis vide, hvilken betydning menneskeret­tighederne har for de lovforslag, regeringen fremlægger. I Justits­ministeriets vejledning om lovkvalitet fra juni 2005 anføres det i overensstemmelse med den grundtanke, at såfremt et lovforslag giver adgang til at træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rej­ser spørgsmål i forhold til konventionerne, så bør lovforslagets be­mærkninger indeholde "en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der ... har betydning for myndighedernes afgørelser."

Det fremgår imidlertid ikke af Statsministeriets cirkulære om bemærkninger til lovforslag, at lovforslagene skal indeholde et selv­stændigt afsnit om forholdet til menneskerettighederne. De skal derimod indeholde et afsnit om Traktaten om Den Europæiske Union og regler udstedt i medfør af traktaten (cirkulære nr. 159 af 16. september 1998). Hvis EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder er relevant, skal det altså oplyses i lovforslaget, men den samme pligt gælder ikke for andre menneskerettigheder. Det er da spøjst.

---

Højesteret skrider ind over for overdreven brug af udvisning:
Højesteret udtalte i to domme i 1999, at der ikke kunne udvises i lige så vidt omfang, som landsretterne hidtil havde gjort. Loven skulle ganske enkelt fortolkes på en anden måde, hvis det skulle ende med resultater, der var i overensstemmelse med menneske­retten. Højesteret udtrykte det på denne måde:

Det fremgår imidlertid af forarbejderne til loven, jf. Folke­tingstidende 1996-97, tillæg A s. 1015 ff., at udvisning ikke må finde sted, hvis udvisning ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder de forpligtelser, der føl­ger af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskon­vention. Efter denne bestemmelse må der alene ske indgreb i den enkeltes privatliv og familieliv i det omfang, det er "nød­vendigt i et demokratisk samfund", herunder for at forebygge forbrydelse. For så vidt angår udvisning af udlændinge som følge af kriminalitet indebærer dette efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at der gælder et krav om proportionalitet, således at en udvisning ikke må medføre et indgreb i den pågældendes privatliv og familieliv, som ikke står i rimeligt forhold til de formål, udvisningen skal vare­tage, og til den begåede kriminalitet. Lovens § 26, stk. 2, må herefter forstås i overensstemmelse med artikel 8's krav om proportionalitet.

I forarbejderne (s. 1018) udtales vedrørende § 26, stk. 2, at det med denne bestemmelse "ønskes markeret, at undla­delse af udvisning i de i § 22, nr. 4, omhandlede tilfælde kun undtagelsesvis kan finde sted". Efter det anførte kan denne ud­talelse ikke tillægges selvstændig betydning. (UfR 1999.1390 og 1394H).

---

Tvind-sagen:
Tvind-sagen blev anlagt af Friskolen i Veddinge Bakker, der var en af cirka 30 friskoler, der ved lov var blevet frataget adgangen til offentlig støtte. Sagen handlede kort fortalt om, at Undervisnings­ministeriet havde mistet tilliden til, at et samvirke af friskoler for­valtede deres offentlige tilskud på en lovlig måde. Ministeriet ville derfor lukke for tilskuddene efter en bestemt dato. Folketingets fler­tal tilsluttede sig regeringens opfattelse og ville derfor med loven standse tilskuddene til de konkrete skoler.

Højesterets bemærkninger tager udgangspunkt i grundlovens § 3, hvorefter "Den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene". At den dømmende magt er hos domsto­lene, sætter visse grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singu­lær lovgivning). Denne forståelse er, som Højesteret formulerer det, "i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er et af de bærende hensyn bag magtadskillelsen i § 3."

Da Folketinget havde tilsluttet sig undervisningsministerens generelle mistillid til Tvind-skolernes vilje til at administrere offent­lige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og frataget bl.a. Friskolen i Veddinge Bakker adgangen til - efter friskolelovens al­mindelige regler og på lige fod med friskoler uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind - at søge om offentlige tilskud til sin skole­virksomhed, havde lovgivningsmagten afgjort uoverensstemmel­sen mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet. Et sådant lovindgreb afskar skolerne fra domstolsprøvelse af deres tilskuds­berettigelse og udgjorde reelt den endelige afgørelse af en konkret retstvist.

Højesteret slutter ved at konkludere: "Efter grundlovens § 3 henhører en sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for borgerne. Højesteret finder derfor, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 er ugyldig i forhold til Friskolen i Veddinge Bakker som stridende mod grundlovens § 3, 3. pkt."

Dommens konklusion blev helt ekstraordinært offentliggjort i Lovtidende, hvilket illustrerede den reelle virkning, nemlig at loven ikke gjaldt længere.

---

Har Højesteret sat sig mellem to stole?
Højesteretsdommer Torben Melchior har i 2003 beskrevet udvik­lingen i Højesterets prøvelse af loves forhold til grundloven og de internationale menneskerettigheder. Han opdeler løseligt sagerne i tre kategorier, der handler om 1) statsorganernes arbejde og sam­arbejde, 2) borgernes grundlæggende rettigheder og 3) borgernes økonomiske og sociale rettigheder, hvor grundlæggende interesse­afvejninger bør foretages af politikerne. Torben Melchior beskriver afslutningsvis Højesterets linje på denne måde:

Der er tale om en vanskelig balance, hvor domstolene på den ene side skal respektere den demokratiske proces, men på den anden side også må være rede til at yde den fornødne mindre­talsbeskyttelse. Højesteret er blevet kritiserer for både at gå for vidt og for at være for tilbageholdende. Alt efter indstilling kan man konkludere, at retten har sat sig lidt ubekvemt mellem to stole eller har ramt en fornuftig midterposition.

Og sådan er det vel også med menneskerettighederne - alt efter indstilling kan man mene, at det er gået for vidt eller ikke vidt nok.

---

Politiske signaler er vigtige for domstolene:
I 2005 godkendte Højesteret, at Føtex havde bortvist en kvindelig, muslimsk medarbejder, der i strid med virksomhedens beklæd­ningsreglement havde båret hovedtørklæde af religiøse årsager. At Højesteret fulgte lovgivers fortolkning fremgår af dommens begrundelse:

Efter forarbejderne til lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. foreligger der imidlertid ikke en ulovlig indirekte forskelsbehandling, hvis de regler, der medfører forskelsbehandlingen, er "objektivt be­grundet i hensyn til arbejdets udførelse". Som eksempel på en indirekte forskelsbehandling, der ikke er ulovlig, nævnes, at det "fortsat [vil] være tilladt at kræve, at de ansatte bærer uniform eller en bestemt beklædning, hvis dette er en del af virksom­hedens præsentation udadtil, og hvis det er et konsekvent krav, der stilles til alle ansatte i samme stillinger."

Lovgiver har herved foretaget en afvejning af hensynet til en arbejdsgiver, der kræver uniform eller bestemt beklædning, over for hensynet til en ansat, som af religiøse grunde ikke kan opfylde beklædningsreglerne. Højesteret finder, at det - når de i eksemplet angivne betingelser er opfyldt - ikke kan være af­gørende for tilladeligheden, om virksomheden som led i kravet om uniform eller bestemt beklædning foreskriver anvendelse af en bestemt hovedbeklædning eller foreskriver, at de ansatte ikke må bære hovedbeklædning. (UfR 2005.1265).

---

Menneskerettighedsdomstolen lytter også til politiske signaler:
Det tydeligste eksempel er formentlig en sag fra Letland om ude­lukkelsen af kommunister fra det politiske system efter løsrivelsen fra Sovjetunionen. Letland ønskede efter løsrivelsen at frigøre det politiske system fra kommunistpartiets indflydelse og besluttede derfor blandt andet, at kommunister ikke kunne indvælges i par­lamentet. Det er i sagens natur grundlæggende udemokratisk at udelukke politiske partier fra indflydelse ved at begrænse deres opstillingsberettigelse. Det var derfor også et spørgsmål, der var omgærdet af debat i Letland.

I 2006 afsagde Menneskerettighedsdomstolen en dom om spørgsmålet, idet en kommunist havde klaget til Domstolen over at være udelukket fra at stille op til et parlamentsvalg. Domstolen udtalte, at det som udgangspunkt måtte være op til det nationale demokrati at vurdere, hvornår der var opbygget en så stor grad af tillid til de nye institutioner, at kommunister igen kunne opstille til parlamentsvalg. Ved vurderingen af, om det tidspunkt var nået og eventuelt overskredet, udtalte Domstolen, at den lagde vægt på, at det lettiske parlament havde vurderet spørgsmålet flere gange, senest i 2004, og - endnu vigtigere - at den lettiske forfatnings­domstol havde godkendt forbuddet i 2000. Domstolen vurderede derfor, at det fortsat måtte anses for acceptabelt at udelukke kom­munister var parlamentsvalg (Zdanoka mod Letland 16/3 2006 pr. 134). Det var med andre ord de nationale myndigheders vurde­ring, der blev afgørende. Domstolen tilføjede, at spørgsmålet burde holdes under overvågning med henblik på at bringe forbuddet til ophør (jf. pr. 135).

Der er flere tilsvarende eksempler på, at Domstolen i sidste ende har lagt vægt på, at spørgsmålet har været genstand for grun­dig politisk overvejelse, for eksempel en dom om godtgørelse til forældre til et barn, der fik et handicap på grund af medicinsk fejlbehandling (Draon mod Frankrig 21/06 2006 og Maurice mod Frankrig 6/10 2005) og om en dyrebeskyttelses organisations ret til at sende tv-reklamer for sit politiske budskab (Animal Defenders International mod Storbritannien 22/4 2013). Det modsatte er også set, nemlig at Domstolen har følt sig friere stillet, fordi spørgsmålet ikke havde været politisk overvejet. Det var for eksempel tilfældet i en meget kontroversiel sag om kriminelles fortabelse af stemme­retten i Storbritannien (Hirst nr. 2 6/10 2005).


Altinget logoSocial
Vil du læse artiklen?
Med adgang til Altinget social kommer du i dybden med Danmarks største politiske redaktion.
Læs mere om priser og abonnementsbetingelser her
0:000:00