Boguddrag: Rådgivere kunne have forhindret Dong-krise

Af Jørgen Rosted & Peter Loft
Forhenværende departementschef i hhv. Erhvervs- og Skatteministeriet

Et godt regeringshold
Også en dansk regeringsleder ønsker at sætte et hold, der har de bedste muligheder for at udvikle og gennemføre den politik, partiet gik til valg på og har udmøntet i et regeringsgrundlag. De ansvarlige for at løse den opgave er ministrene, hvor de fleste som regel er medlem af Folketinget. I mange lande er det, som det fremgår af ovenstående, også praksis at udnævne viceministre, ministre uden portefølje eller statssekretærer med særlige politiske opgaver, der hjælper ministeren og forebygger, at ministeren overbelastes, hvilket der vil være en betydelig risiko for, når han er den eneste politisk udpegede person i ministeriet.

Havde Danmark haft tradition for viceministre eller politisk udnævnte toprådgivere, kunne Mogens Lykketoft for godt 30 år siden være blevet viceminister i Finansministeriet med særligt ansvar for skat, men han kunne også være blevet udnævnt til chefrådgiver i Finansministeriet, hvis vi havde haft tradition for det.

Jørgen Rosted & Peter Loft
"Hvem har ansvaret? - revner og sprækker i det danske embedsmandssystem

For yderligere at styrke ministerholdet er det i mange lande som nævnt normalt at ansætte specielle politisk udnævnte rådgivere til at hjælpe ministeren og viceministrene med at lave politik og løse de daglige politiske opgaver, men også til at hjælpe ministeren med at koordinere de politiske initiativer i regeringen og med at få dem gennemført.

 Forholdet mellem en minister og de loyale og neutrale embedsmænd bygger på, at ministrene har tillid til, at embedsmændene foretager de bedst mulige faglige skøn, og det forekommer ikke, at ministrene kloger sig på embedsmændenes skøn. 

Jørgen Rosted & Peter Loft
"Hvem har ansvaret? - revner og sprækker i det danske embedsmandssystem

Den tradition har vi ikke i Danmark, men det sker ofte, at der udnævnes en eller flere ministre, som ikke er medlem af Folketinget, men som regeringslederen må have skønnet vil styrke regeringsholdet. Det er også forekommet, at der er udpeget ministre uden portefølje, som har til opgave at hjælpe regeringen inden for et specielt område. Det er dog mange år siden, det sidst er sket. I Danmark synes det at være opfattelsen, at hvis ministeren ikke har sit eget ressortområde, er ministeren svag og uden reel indflydelse, hvorfor alle ministre er kabinetsministre med eget ressortområde. I Danmark har regeringen derfor flere (kabinets)ministre, end det er sædvanen i andre lande, hvilket naturligvis er med til at øge behovet for koordinering mellem ministerierne.

Rækken af danske ministre, som ikke var medlem af Folketinget, da de blev ministre, kan give en indikation af, hvem der kunne tænkes at være blevet politisk udnævnte rådgivere i Danmark, hvis der havde været tradition for det. I 1975 blev Skatteministeriet oprettet. Skatteområdet havde hidtil hørt under Finansministeriet. En væsentlig årsag til udskillelsen af skatteområdet var, at opgaven som finansminister var blevet for omfattende til, at én person kunne klare opgaven. I stedet for at udnævne viceministre eller ministre uden portefølje til at aflaste finansministeren valgte man at dele ministeriet mellem en finansminister og en skatteminister. Det har vi også set på andre områder, f.eks. i Udenrigsministeriet, og i det hele taget er det blevet mere udbredt, at en ny regering laver en del om på ressortfordelingen, hvilket ikke ses i samme omfang i lande, hvor der udnævnes viceministre og ministre uden portefølje.

Da Mogens Lykketoft blev skatteminister i 1981, var han opstillet til Folketinget, men ikke medlem. Havde Danmark haft tradition for viceministre eller politisk udnævnte toprådgivere, kunne Mogens Lykketoft for godt 30 år siden være blevet viceminister i Finansministeriet med særligt ansvar for skat, men han kunne også være blevet udnævnt til chefrådgiver i Finansministeriet, hvis vi havde haft tradition for det. Af tidligere ministre for Socialdemokraterne, som ikke var medlem af Folketinget, da de blev ministre, kan nævnes Ove Hygum, Jacob Buksti, Carsten Koch og Bjarne Corydon; de havde alle sammen kvalifikationer til at blive politiske rådgivere inden for en række områder. Fra andre partier, der har udnævnt ministre, som ikke var medlem af Folketinget, da de blev ministre, kan fra Venstre nævnes Claus Hjort Frederiksen, Lykke Friis og Jørn Neergaard Larsen, fra De Konservative Hans Engell og Connie Hedegaard, fra SF Thor Möger Petersen og fra De Radikale Anita Bay Bundegaard og Christian Friis Bach.

De nævnte blev alle ministre uden at være medlem af Folketinget. De havde politiske holdninger og faglige kvalifikationer, som ville have kvalificeret dem til politisk udnævnte rådgivere for en dansk minister. Flere af dem blev senere medlem af Folketinget og nogle af dem topministre, mens andre forlod politik. Et tilsvarende mønster med toprådgivere, der senere bliver ministre, findes i alle lande med politisk udnævnte toprådgivere.

Politisk udnævnte rådgivere og politikmagere behøver imidlertid ikke at være medlem af et politisk parti. I lande med politisk udnævnte rådgivere er der talrige eksempler på rådgivere, som, selvom de er udnævnt på grund af deres politiske holdninger og faglige viden inden for et bestemt politikområde, ikke er medlem af et politisk parti, men alene er valgt på grund af deres kvalifikationer. Og de politisk udnævnte rådgivere kan komme fra mange dele af samfundet, men vil typisk være tilknyttet erhvervsorganisationer, faglige organisationer, universiteter, ngo’er eller forskellige tænketanke, og mange kommer fra partiorganisationer og pressen. Men der er også en del udenlandske eksempler på, at politisk udnævnte rådgivere hentes i embedsværket.

Eksempler på betydningen af politisk udnævnte rådgivere
Det kan være svært at forestille sig, hvordan det vil ændre på arbejdsprocessen i et dansk ministerium, hvis danske ministre skulle udnævne et hold erfarne rådgivere og politikmagere. Kontrafaktiske hypoteser kan være en måde at beskrive en fremtidig situation på; det vil sige eksempler på politiske forløb, der har fundet sted, men hvor der kunne have været andre forløb, hvis man forestillede sig, at regeringen havde haft politisk udnævnte rådgivere.

Vi fortæller i det følgende fire kontrafaktiske historier hentet fra SRSF-regeringen. Alle eksempler stammer fra sager, som fik en betydelig, men uheldig indflydelse på samarbejdet i SRSF-regeringen. De to første eksempler handler om afgørelser, der blev mødt med massiv kritik og medvirkede til et spændt forhold mellem regeringspartierne. De to andre eksempler handler om, at regeringen ønskede at føre en bestemt politik, men ikke formåede at fremlægge konkrete forslag til gennemførelse.

Den første kontrafaktiske hypotese vedrører dagpengereformen. Under VK-regeringen var der vedtaget en dagpengereform med støtte af Radikale Venstre. Reformen skulle først træde i kraft efter et valg, hvorfor den blev en del af regeringsgrundlaget for SRSF-regeringen. Forslaget indebar en afkortning af dagpengeperioden og en længere optjeningsperiode.

Da forliget blev indgået, var der endnu høj beskæftigelse og endda mangel på arbejdskraft i flere sektorer. Man antog, at ændringer af dagpengereglerne ville øge arbejdsudbuddet, og da der var mangel på arbejdskraft, ville beskæftigelsen stige svarende til stigningen i arbejdsudbuddet. Finansministeriet og Beskæftigelsesministeriet skønnede på det grundlag, at kun nogle få tusinde ville falde ud af dagpengesystemet på grund af den kortere dagpengeperiode.

Det viste sig hurtigt efter regeringens tiltrædelse, at finanskrisen var langt mere omfattende, end nogen havde forestillet sig, og at de økonomiske udsigter tegnede helt anderledes med udsigt til en betydelig stigning i arbejdsløsheden. Overraskende nok førte det imidlertid ikke til, at regeringen ændrede vurderingen af, hvor mange der ville falde ud af dagpengesystemet; heller ikke da Arbejdsløshedskassernes Samvirke skønnede, at det gjaldt mange tusinde inden for de nærmeste år.

Da det et par år efter gennemførelsen af den kortere dagpengeperiode viste sig, at over 30.000 personer var faldet ud af dagpengesystemet, handlede regeringen og indførte en ny ydelse, som var lavere end dagpengene, men højere end kontanthjælpen. Det blev et dyrt indgreb, men det hjalp ikke på opbakningen til regeringen; den var i bund, og mange fandt, at forløbet om dagpengene var en del af årsagen. Regeringen havde handlet, men for sent.

Kunne forløbet i forbindelse med dagpengereformen have været anderledes, hvis ministrene havde haft politisk udnævnte rådgivere? Det var indlysende, at Socialdemokraterne og SF ville få problemer med at gennemføre den forrige regerings dagpengeforlig, bl.a. fordi så mange ville falde ud af dagpengesystemet, hvorfor det havde været naturligt for den socialdemokratiske beskæftigelsesminister at udnævne en særlig rådgiver med indsigt i dagpengesystemet. Det kunne have været en leder fra fagbevægelsen eller direktøren for Arbejdsløshedskassernes Samvirke, der havde en fortid som afdelingschef i Arbejdsministeriet.

For De Radikale var gennemførelse af dagpengeforliget imidlertid en mærkesag. Idéen med forslaget bygger på et liberalt syn på menneskers motiver og markedets funktionsmåde, hvilket er en del af De Radikales arvegods. Desuden havde de radikale måske også et politisk motiv til at indgå forliget, da det signalerede til S og SF, at De Radikale kunne man ikke bare negligere, når man talte om den politik, en ny centrum-venstre-regering ville føre. Det var derfor ikke nogen nem sag at få blødt op på dagpengeforliget, selvom det viste sig, at de økonomiske udsigter ændrede sig markant, og forudsætningerne for forliget brast. Hvis det skulle være sket, måtte initiativet være kommet fra beskæftigelsesministeren, men hvordan?

Den bedste og måske eneste mulighed var formentlig at få en diskussion i regeringen om konsekvenserne af de ændrede økonomiske udsigter og den stigende arbejdsløshed, som ville betyde, at mange flere ville falde ud af dagpengesystemet end oprindeligt antaget. Men en beskæftigelsesminister kan ikke bare bede finansministeren og økonomiministeren om at ændre skønnene og beskrive konsekvenserne. Forholdet mellem en minister og de loyale og neutrale embedsmænd bygger på, at ministrene har tillid til, at embedsmændene foretager de bedst mulige faglige skøn, og det forekommer ikke, at ministrene kloger sig på embedsmændenes skøn. Derimod forekommer det naturligvis, at embedsmændene inden for den usikkerhed, der er ved økonomiske forudsigelser, lægger sig på den side, de antager er mest hensigtsmæssig for, at regeringen får gennemført sin politik. Men i dette tilfælde var der ikke tale om afvigelser inden for den normale usikkerhed; der var tale om fundamentalt forskellige vurderinger.

Beskæftigelsesministeren kunne næppe heller bede sin departementschef om at kontakte departementscheferne i de økonomiske ministerier og sætte spørgsmålstegn ved de økonomiske skøn, der lå til grund for vedtagelsen af dagpengereformen. Og det ville kræve en del af Beskæftigelsesministeriets departementschef at gøre det af egen drift; det kræver en betydelig økonomisk sagkundskab i et fagministerium at bide skeer med økonomerne i de økonomiske ministerier, og det er bestemt ikke velset at forsøge på det – og næppe heller karrierefremmende.

Men beskæftigelsesministerens faglige rådgiver på dagpengeområdet kunne have henvendt sig til finansministerens særlige rådgiver og drøftet sagen – begge ministre var medlem af det samme parti. Havde den faglige rådgiver fra Beskæftigelsesministeriet tunge argumenter for, at skønnene baserede sig på nogle antagelser, som ikke længere var holdbare, og at de økonomiske konsekvenser var betydelige, kunne finansministerens særlige rådgiver måske være blevet overbevist om, at sagen måtte drøftes med finansministeren. Og finansministeren kunne have bedt om, at Finansministeriet og Beskæftigelsesministeriet sammen så på sagen og udarbejdede et notat til drøftelse i Økonomiudvalget, hvor også den radikale økonomi- og indenrigsminister deltog.

Vi ved ikke, om de økonomiske ministerier udarbejdede mere realistiske skøn over, hvor mange der ville falde ud af dagpengesystemet, og hvad konsekvenserne ville være, men intet tyder på det; i hvert fald kom det ikke til offentlighedens kendskab. Hvis politisk udnævnte eksperter i Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet havde været i stand til at udvirke nye skøn over, hvor mange der ville falde ud af dagpengesystemet, må man formode, at det havde rokket ved skønnene, og at konsekvenserne af, at 30.000 mennesker inden for kort tid ville falde ud af dagpengesystemet, også ville være blevet vurderet. Om det ville have ændret på De Radikales holdning, kan vi ikke vide. Hvis regeringen, herunder De Radikale, imidlertid havde erkendt, hvad stort set alle eksterne eksperter forventede, at reformen ville føre til, at mange tusinde måtte forlade dagpengesystemet, taler sandsynligheden for, at regeringen ville have reagereret i stedet for at vente, til skaden var sket.

Hvis regeringen skulle bløde op på konsekvenserne af dagpengeforliget, inden flere tusinde mistede deres dagpenge, skulle der imidlertid også udarbejdes forslag til, hvordan det kunne gøres. Embedsmændene i Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet havde hjulpet den forrige regering med at udarbejde teksten til forliget, og de havde foretaget beregninger og skrevet notater om de gunstige virkninger. De troede måske stadig på, at et stigende arbejdsudbud ville føre til stigende beskæftigelse og ikke stigende arbejdsløshed – selvom der var udsigter til stigende arbejdsløshed på grund af finanskrisen. Disse embedsmænd var derfor næppe særlig indstillet på at udføre den modsatte opgave, selvom det er den loyale og neutrale embedsmands pligt. Her kunne en særlig rådgiver have hjulpet ministeren med idéer og konkrete anvisninger på, hvad der kunne gøres, og ministeren kunne bede departementschefen om, at ministeriet arbejdede videre med nye idéer, der kunne afbøde de værste konsekvenser. Ingen kan sige, om forløbet med dagpengene ville have været anderledes, hvis flere fakta og idéer var kommet på bordet tidligere, men det, eksemplet illustrerer, er, at den type rådgivere, vi slår et slag for, kan hjælpe ministrene med at få et bredere beslutningsgrundlag og flere idéer til, hvad der kan gøres.

Det følgende eksempel handler om DONG-sagen.

Finansministeren deltager i stort set alle de regeringsbeslutninger, der har betydelige økonomiske konsekvenser, og Finansministeriet og finansministeren er derfor, som vi har været inde på, stærkt involveret i de andre ministeriers opgaver. Finansministeriets departement har en række kontorer med ansvar for de forskellige ministerparagraffer på finansloven, hvorfor Finansministeriet har et betydeligt kendskab til opgaverne i de andre ministerier. Men Finansministeriet har også sine egne ressortområder, og et af dem er de statslige selskaber. Tidligere lå den opgave i de pågældende ressortministerier, men for over 15 år siden blev ansvaret for de statslige selskaber flyttet til Finansministeriet, fordi man mente, at Finansministeriet var bedre til at varetage statens ejerrolle end ressortministerierne.

Da DONG Energy skulle have tilført kapital, var det derfor en sag, Finansministeriet skulle varetage. Baggrunden var, at DONG havde fået en række store ordrer på opførelse af havvindmøller, og at den opgave krævede betydelige investeringer og ny kapital. Det var ikke et behov, der pludselig viste sig; det havde været kendt længe, og DONG havde et samarbejde med nogle pensions­kasser, der skulle løse finansieringsopgaven. DONG skulle sikre sig, at de kontrakter, der blev indgået om at bygge havvindmøller, havde en statsgaranti om en minimumsforrentning af den investerede kapital, således at pensionskasserne minimerede deres risiko. Da direktøren for DONG gik af, blev det projekt lagt til side, og bestyrelsesformanden henvendte sig i stedet til Finansministeriet med et forslag om at hente kapital på det internationale kapitalmarked. Pensionskapital kunne være en del af finansieringen, men DONGs bestyrelsesformand må have ment, at det ville styrke DONG, hvis der blev tilført kapital fra internationale investorer med forretningsmæssig erfaring.

Vi ved ikke, hvordan Finansministeriet behandlede henvendelsen fra bestyrelsesformanden, men den kan være begyndt som en helt almindelig sag, der ikke kræver den store ministerdeltagelse. Der er tale om et statsligt selskab, som et politisk flertal ønsker skal noteres på børsen, når der er udsigt til en god kurs. Selskabet har desuden en professionel bestyrelse med medlemmer fra nogle af landets mest respekterede private virksomheder. Man kan formode, at departementschefen i Finansministeriet har foreslået ministeren at lade sagen køre, som bestyrelsen har tænkt sig, og at finansministeren ikke behøver at beskæftige sig ret meget med den.

En afdelingschef i Finansministeriet får til opgave at holde kontakten med bestyrelsesformanden for DONG og sikre, at bestyrelsens forslag nyder fremme. Det gør afdelingschefen, og arbejdet skrider planmæssigt frem. Finansministeriet bliver rådgivet af en ledende dansk bank, og et konsortium med deltagelse af international kapital tegner sig. Hvornår finansministeren bliver orienteret om, at den internationale investor er Goldman Sachs, vides ikke, men sandsynligheden taler for, at det sker på et tidspunkt, hvor der ikke er nogen vej tilbage. Det er i hvert fald ikke let for en finansminister, som skal passe det offentliges ejerrolle i et selskab, at bruge et rent politisk argument til at gå imod indstillingen fra bestyrelsesformanden for selskabet og imod ministeriets bankrådgivere. Skulle sagen have haft et andet udfald, måtte finansministeren og måske departementschefen have været inddraget langt tidligere, end det må formodes, at tilfældet var.

Når det næppe er sket, hænger det sammen med, at finansministeren er udsat for et næsten uforståeligt stort arbejdspres, og at det er en af embedsmændenes opgaver at mindske det pres så meget som muligt. Det virker i den sammenhæng som et godt råd at følge bestyrelsen og bestyrelsesformandens forslag.

Havde finansministeren haft et hold af erfarne særlige rådgivere, havde det været naturligt, at en af dem var blevet bedt om at følge sagen. I pressen havde der været en diskussion om uenigheder mellem bestyrelsesformanden og den afgåede direktør om DONGs vindmøllestrategi og den særlige pensionskassemodel. Det ville derfor have været naturligt, at en politisk udnævnt erfaren rådgiver havde fulgt sagen tæt. Det kunne have været en tidligere direktør for en pensionskasse eller for Lønmodtagernes Dyrtidsfond, og det kan næppe udelukkes, at sagen i så fald havde fået et andet udfald. Det kræver i hvert fald ikke den store politiske lydhørhed at indse, at det på det tidspunkt midt i finanskrisen ville give problemer for en centrum-venstre-regering at invitere netop Goldman Sachs ind i bestyrelsen for et statsligt energiselskab.

Uddraget dækker side 242-250 i bogen "Hvem har ansvaret? - revner og sprækker i det danske embedsmandssystem" af Peter Loft og Jørgen Rosted. Bogen udkom 1. september på forlaget Gyldendal og kan købes for 300 kroner.