Tidligere departementschef: Budgetlov er et barn af banebrydende nyskabelse

DEBAT: Budgetloven er en videreførelse af en udvikling i den statslige udgiftsstyring, som har stået på siden Anden Verdenskrig. Men loven har givet et nyt fokus, skriver Finansministeriets tidligere departementschef Anders Eldrup.

Af Anders Eldrup
Tidligere departementschef, Finansministeriet

I dag kan det være svært at forstå, at det først var efter Anden Verdenskrig, at man begyndte at arbejde med en overordnet forståelse af samfundsøkonomien i form af opstilling af et samlet nationalregnskab.

Siden har skiftende regeringer arbejdet med at sikre en stabil og holdbar udvikling af økonomien. I den forbindelse har de offentlige udgifter ofte voldt hovedbrud. Som regel var ønskerne til flere offentlige udgifter noget større end de økonomiske rammer.

I 1960'erne reformerede departementschef Erik Ib Schmidt derfor det statslige bevillingssystem og indførte rammebevillinger til de enkelte institutioner inden for ministerområdet i stedet for mange små specifikke detailbevillinger.

Disse små og låste konti vedrørte for eksempel områder som kontorhold, rejser og kantiner. Det vanskeliggjorde overblik og dermed manglede incitamenter til sund økonomisk disponering.

Med rammebevillingssystemet fik ministerierne et incitament til at omprioritere til de højt prioriterede områder inden for den enkelte institution eller styrelse. En fornuftig reform, som forbedrede økonomistyringen, men som ikke løste problemet med budgetoverskridelser.

I 1970'erne gjorde Erik Ib Schmidt et nyt ambitiøst forsøg på at forbedre udgiftsstyringen. Det skete i de to store perspektivplaner PP1 og PP2. Som noget helt nyt blev der her lavet fremskrivninger 15 år frem i tiden. Vel at mærke uden at have et modelapparat i ryggen. PP1 handlede kun om staten, mens PP2 tog fat på hele samfundet.

Perspektiverne var en banebrydende nyskabelse. Tanken var, at de skulle debatteres i Folketinget og danne grundlag for mere langsigtede og velovervejede beslutninger.

Desværre gik det ikke, som intentionen havde været. Oliekriserne "overhalede" perspektivplanerne, og det politiske system var ikke modent til den slags debatter og beslutninger.

Schlüter tog hårdere fat
Der blev taget hårdere fat i 1980'erne med Schlüter-regeringerne. Finansministrene var Henning Christophersen, Palle Simonsen og Henning Dyremose. Jeg havde selv fornøjelsen som budgetdirektør at "støbe" mange af kuglerne. Reformerne kom i en lind strøm:

Budgetprocessen blev vendt om. Hidtil havde det været "bottom up". Udgangspunktet var ministeriernes forskellige ønsker. Finansministeriet lagde tallene sammen og reducerede som regel lidt i dem. Finansministeriets rolle var overvejende defensiv.

Med indførelse af "det udgiftspolitiske måltal" startede man omvendt. Udgiftspunktet blev nu, at første skridt var at fastlægge et samlet tal for, hvor store statens udgifter burde være i det kommende finansår.

Når det var besluttet, blev det samlede måltal fordelt på de enkelte ministerier. Dette gav Finansministeriet en mere offensiv rolle.

Udgiftsrammerne blev omdannet til totalrammer. Dette betød flere ting: Udgiftsrammen blev nu fastlagt for et helt ministerområde og ikke for den enkelte institution. Det gav fagministerierne bedre mulighed for at omprioritere, og dermed kunne man også skærpe kravet til, at rammerne skulle overholdes.

Samtidig ændredes rammene fra bruttorammer til nettorammer. Det betød, at ministerierne kunne kompensere udgiftsønsker ved selv at skaffe flere indtægter (dog ikke skatter). Ministeriernes handlemuligheder steg. Det samme gjorde kravene til, at rammen skulle holdes.

Ministerier fik mulighed for at spare op
Opsparingsordningen blev indført. Hvis ministerierne i et finansår havde uforbrugte bevillinger, kunne de overføres til senere finansår. Dette afbødede den hidtidige trafik med, at ministerierne ved årets slutning havde et stort incitament til at bruge bevillingerne op til sidste krone.

Havde ministerierne behov for større anskaffelser, kunne man nu spare op og selv finansiere anskaffelsen. Alt i alt blev en sund økonomisk tænkning fremmet i ministerier og styrelser. 

Reformerne virkede i nogen udstrækning, men efter en stribe reformer med decentralisering af opgaver blev størstedelen af de offentlige udgifter nu afholdt i kommuner og amter.

Derfor udvikledes budgetsamarbejdet mellem staten og kommunerne med årligt fastlagte udgiftsrammer. Kommunernes økonomi blev en del af den statslige rammestyring.

DUT-princippet blev indført, så al ny lovgivning og nye bekendtgørelser kom ind under udgiftsrammerne. Resultatet blev, at udgiftsvæksten faldt, men sjældent helt som aftalt.

Fremskrivningsplaner har lagt rammerne
I 1990'erne, hvor Mogens Lykketoft var finansminister og jeg departementschef, var det makroøkonomiske modelapparat blevet så veludviklet, at der var grundlag for at indføre den første "årstalsplan" – 2005-planen – med mellemfristede fremskrivninger for dansk økonomi. Senere kom 2010-planen og 2020-planen (og nu snart 2030-planen).

Disse planer har i væsentlig grad lagt rammerne for den ønskede samfundsøkonomiske udvikling. Udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter har været væsentlige elementer i årstalsplanerne – og derfor også behovet for en mere sikker styring af udgifter og indtægter.

I 00'erne fulgte finanskrisen og stabilitetspagten fra EU med krav til de enkelte lande om størrelsen af tilladt underskud og gældsætning.

I 2012, mens Bjarne Corydon var finansminister og David Hellemann departementschef, blev budgetloven vedtaget. På mange måder var der tale om en videreførelse af en udvikling, der har været i gang siden Anden Verdenskrig.

Med budgetloven indførtes blandt andet sanktioner (bøder), hvis de fastlagte rammer blev overskredet. Opsparingsordningen blev afskaffet.

Hvor fokus tidligere havde været på at tilskynde til sund økonomisk adfærd, blev fokus nu flyttet til, at tallene skulle passe i det enkelte regnskabsår.

Forrige artikel Jurist: Partisoldater i regeringens pressetjenester er et politisk mareridt Jurist: Partisoldater i regeringens pressetjenester er et politisk mareridt Næste artikel Claes Nilas: Altid klogt at give forbruget af konsulentydelser et servicetjek Claes Nilas: Altid klogt at give forbruget af konsulentydelser et servicetjek
  • Anmeld

    Jakob Cold · cnd.scient.pol.

    Budgetloven svækker dynamisk set økonomistyringen

    Tak til Eldrup for knivskarp gennemgang af historikken. Udviklingen er rig på facetter, og med det formål at stimulere debat, vil jeg opstille den stejle tese, at økonomistyringen til dels også er svækket af budgetloven set i et dynamisk perspektiv. Effektiv økonomistyring må nemlig kendetegnes ved 1) grundig diskussion af præmisser og prioritering 2) orden i tallene og 3) klar formidling af budgetter m.v. Men budgetloven har betydet, at 2) orden i tallene, mekanikken i maskinrummet og svingen rundt med Navision har fået så stor betydning, at stillingsopslagene har mindre appel til potentielle superdygtige generalister. Hvor økonomienhederne historisk har været inkurbator af ledelsestalenter, risikerer vi nu en rekruttering af dygtige, men mere snævre profiler. Den strategiske diskussion om omverden (udefra og ind), præmisser og prioritering svækkes dynamisk set.