Tidligere departementschef: Næsten alle europæiske lande har todelte embedssystemer

Både det danske system med overvejende neutrale embedsmænd i departementerne og det svenske system med overvejende politiske topembedsmænd i departementerne er særtilfælde.

I dag er det mest udbredte embedssystem - i hvert fald i Europa - et todelt system med traditionelle neutrale embedsmænd, der følger et klassisk regelsæt og politiske udnævnte rådgivere, der kommer og går med ministeren, og følger et andet regelsæt end de klassiske embedsmænd.

Sveriges politisering af embedsværket

I 1970’erne, da jeg begyndte i det danske Finansministerium, havde Sverige én politisk udnævnt embedsmand, og det var chefen for den økonomiske afdeling i Finansministeriet, der rådgav finansministeren om økonomisk politik.

Da jeg forlod den danske centraladministration, var stort set alle topledere af de svenske departementer politisk udnævnte.

Jørgen Rosted
Fhv. departementschef

Under den socialdemokratiske regering var den økonomiske chefrådgiver rekrutteret fra fagbevægelsen. I Danmark ville det svare til direktøren for Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.

Da Sverige fik en borgerlig regering, blev han skiftet ud med flere økonomier fra Svensk Industri, svarende til topøkonomer i Dansk Industri og Dansk Erhverv. I de følgende år bredte systemet sig til flere ministerier og til stadig flere personer.

Da jeg forlod den danske centraladministration, var stort set alle topledere af de svenske departementer politisk udnævnte, og nøglekontorchefer i departementerne var det også. I dag udskiftes flere hundrede topembedsmænd i de svenske departementer, når regeringen skifter.

Det er vigtigt at understrege, at i Sverige har ministrene ikke ansvar for forvaltningen i de statslige styrelser. Det er styrelseschefen, som ofte kommer fra en ledende position i det politiske system.

Hvis der opstår tvivl om sagsbehandlingen i en svensk styrelse, er det i første omgang styrelseschefen, der skal udrede trådene over for den svenske rigsdag. Lykkes det ikke, og mister rigsdagen tilliden til styrelsen, kan et flertal bede ministeren udnævne en ny styrelseschef.

Det er yderst sjældent, at ministeren selv må gå af på grund af fejl i styrelsens forvaltning af lovgivningen, men en svensk minister har altså også uhyre begrænsede muligheder for at blande sig forvaltningen.

Ministerens hovedopgave er at udforme den svenske lovgivning, men altså ikke at administrere den. Sker der fejl i departementet i forbindelse med lovgivningsarbejdet, er ansvaret ministerens og de politisk udnævnte topchefer.

I andre lande er embedssystemet todelt

Andre europæiske lande med et lignende system er sjældne. Jeg kender kun Grækenland, og her rækker de politiske udnævnelser langt ud i styrelserne.

I forbindelse med den græske økonomiske krise og hjælpen fra EU, stillede EU-krav om, at antallet af politisk udnævnte i de græske styrelser og institutioner blev nedbragt.

I alle de EU-lande, hvor jeg har haft mulighed for at lære deres system at kende, er embedssystemet todelt.

Jørgen Rosted
Fhv. departementschef

I alle de EU-lande, hvor jeg har haft mulighed for at lære deres system at kende, er embedssystemet todelt. I Sydeuropa er det et kabinetssystem, hvor hver minister har et kabinet af politisk udnævnte medarbejdere, mens forvaltningen foretages i generaldirektorater med en generaldirektør i toppen, som følger de regler, vi kender fra det danske embedsværk.

De nordeuropæiske lande inklusive Norge har et system med statssekretærer. Det er lidt forskelligt fra land til land. Men statssekretæren er politisk udnævnt og har ikke ansvar som en minister, men handler på ministerens vegne.

Statssekretærerne har med årene fået stadig flere politisk udnævnte medarbejdere, og både statssekretæren og medarbejderne følger et særligt regelsæt.

Departementerne ledes af en uafhængig embedsmand, som ikke udskiftes, når regeringen skifter og både departements ledelse og medarbejderne følger et regelsæt, som vi kender det i Danmark.

En helt afgørende skillelinje mellem kabinetter eller statssekretariater og deres politisk udnævnte medarbejdere på den ene side og det klassiske embedsværk på den anden side er, at kabinetschefer og statssekretærer ikke kan give det uafhængige embedsværk tjenstlige ordrer.

Det kan kun ministeren, der skal følge landets ministeransvarslov og dermed ministerens ansvar over for parlamentet.

UK har et system, der minder om det nordeuropæiske, men anvender andre betegnelser. UK har ikke kabinetter eller statssekretærer, men politiske rådgivere – ofte en chefrådgiver med et betydeligt sekretariat.

De politisk udnævnte chefrådgivere og deres sekretariatsmedarbejdere følger et særligt kodeks, og de kan ikke give tjenstlige ordrer til embedsværket. UK har altså, som næsten alle andre europæiske lande, bevaret et uafhængigt embedsværk, som i UK ledes af en ”permanent secretary”, som ikke udskiftes, når regeringen skifter.  

Det danske system er effektivt, men bør moderniseres

Det er velkendt, at det danske embedssystem har udviklet sig siden 1980’erne, hvor de første politisk udnævnte rådgivere blev udnævnt. De fik særlige ansættelsesvilkår og kom og gik med ministeren.

De sidste ti-15 år er det danske system blevet presset mere, end det synes at kunne holde til

Jørgen Rosted
Fhv. departementschef

Men i Danmark er omfanget af rådgivere på særlige vilkår forblevet forholdsvis begrænset i forhold til andre lande. Offentligheden har typisk først kendt den politiske rådgiver, når denne forlod jobbet og blev politisk kommentator.

I de fleste andre europæiske lande er det helt anderledes. Her kan offentligheden gå næsten lige så meget op i, hvem der bliver politiske toprådgivere, som hvem der bliver ministre.

At det danske system har udviklet sig langsommere end i andre lande har skabt et tomrum, som departementschefer og ledende medarbejdere i departementerne dygtigt har udfyldt.

Et dygtigt embedsapparat har vist sig i god regeringsledelse, stærk samfundsøkonomi og i det store og hele velfungerende offentlige institutioner. Men en stigende samfundskompleksitet, større offentlig interesse for politiske beslutninger og et opskruet tempo i politiske processer har i de sidste 10-15 år presset systemet mere, end det synes at kunne holde til.

Derfor er artikelserien i Altinget prisværdig, og derfor er det prisværdigt, at Djøf har nedsat endnu et udvalg af eksperter, der skal se på det danske embedsmandssystem, og som vel har annonceret, at der er behov for ændringer.

Det er også interessant, at den siddende regering efter minkrapporten har foreslået, at der nedsættes et demokratiudvalg, der skal undersøge og forhåbentlig komme forslag til at ændre det danske embedssystem, som andre lande har for længst har gjort.

Det er derimod mindre opmuntrende, at der er så lidt opmærksomhed om et demokratiudvalgs opgave. Hidtil er det kaldt en syltekrukke. Trist, når der virkelig er brug for en debat om udvalgets opgave, inden den defineres nærmere, og udvalget forhåbentlig nedsættes.