Forskere: Sådan finder du vej gennem udligningsjunglen

DEBAT: Det er mange år siden, at det kommunale udligningssystem har været så politisk højaktuelt, som det er i disse tider. Men det kan være lidt af en jungle at finde rundt i systemet, skriver to forskere.

Af Søren Frank Etzerodt og Niels Jørgen Mau Pedersen
Videnskabelig assistent, Center for forskning i regional dynamik og ulighed, og projektchef, Vive

Debatten om det kommunale udligningssystem kom for alvor på dagsordenen i 2018.

Finansieringsudvalget udkom med deres længe ventede og omfattende rapport med forslag til ændringer af systemet, VLAK-regeringens forsøg på at reformere systemet gik i hårdknude, enkelte kommuner ville lægge sag an mod staten, og nye kommunale alliancers kampagner blev cementeret.

Senest har 19 kommunerne stævnet staten for et antal millioner i sag om udligning, og der er også foretaget en justering af de demografiske kriterier, som gav anledning til yderligere diskussion og kritik, som ministeriet så valgte at give kompensation for til de kommuner, som tabte på ændringen.

Den megen debat skal selvfølgelig også ses på baggrund af, at systemet flytter forholdsvis mange penge rundt mellem kommunerne.

Når vi tager alle tilskuds- og udligningsordninger med, så kommer man frem til et tal for 2019 på cirka 19 milliarder kroner.

Men hvad er det kommunale udligningssystem egentlig for noget, og hvad er dets vigtigste dele?

Systemet har rødder i 1700-tallet
Der findes som minimum eksempler på tilskud helt tilbage til 1700-tallet i Danmark, hvor staten for eksempel kompenserede udgifter til veje, da man mente, at det var godt for hele riget, hvis der var en nogenlunde velfungerende infrastruktur i hele landet.

Idéen om kommunal udligning blev dog først for alvor cementeret i socialreformen fra 1933.

Argumentet var dengang, at man skulle fordele udgifter til offentlig forsorg og arbejdsløshedsforsikring mere solidarisk mellem kommunerne, som daværende socialminister Karl Kristian Steincke (S) beskrev det.

Man kan altså sige, at det kommunale udligningssystem bygger på en tanke om solidaritet – de økonomisk bedst stillede kommuner skal bidrage mest.

Siden har systemet været reformeret ad flere omgange. Mest markant i 1970'erne med de såkaldte byrdefordelingsreformer og igen i 2006/2007 i forbindelse med strukturreformen.

Skal skabe nogenlunde ens finansieringsvilkår
Lad os starte med at aflive den mest udbredte myte om det kommunale udligningssystem:

At systemet er til for at udligne eller ligefrem ensliggøre kvaliteten af den offentlige service – eller at strømline servicen på tværs af kommuner.

Man hører således ofte, at udligningssystemet skal sørge for, at der er ens forhold for skolebørn i København og Vestjylland – eller at borgeres disponible indkomst og forbrugsmuligheder på tværs af kommuner skal være nogenlunde ens.

Det er imidlertid grundlæggende en misforståelse.

Formålet med systemet er derimod at skabe nogenlunde ens finansieringsvilkår imellem kommunerne. Det vil sige, at systemet skal udligne mere grundlæggende økonomiske strukturelle uligheder mellem kommunerne.

Hvis en kommune for eksempel har relativt mange ældre og borgere på overførsler, så skal systemet sørge for, at udgifterne hertil bliver nogenlunde kompenseret.

Det foregår helt lavpraktisk ved, at kommuner, der generelt er bedre stillet rent økonomisk, bidrager til de kommuner, der generelt er dårligere stillet økonomisk.

Om den enkelte kommune så prioriterer skoleområdet højere end andre områder, er et lokalpolitisk spørgsmål – det har som sådan ikke noget med udligning at gøre.

Landsudligning udligner 61 procent af underskud
Hvis vi dykker lidt længere ind i det tekniske maskinrum, kan man sige, at det kommunale udligningssystem består af fem hoveddele.

Vi springer et par teknisk komplicerede hjørner over og fokuserer i stedet på hovedtrækkene.

Den første og vigtigste del er landsudligningen. Som navnet indikerer, gælder denne ordning for alle landets kommuner.

Landsudligning udligner 61 procent af kommunernes såkaldte strukturelle underskud – det vil sige forskellen på skatteindtægter ved et gennemsnitligt beskatningsniveau og udgiftsbehov.

Udgiftsbehovene omfatter en række faktorer eller indikatorer såsom fraflytninger og personer i den erhvervsaktive alder uden erhvervsuddannelse (også kaldet socioøkonomiske kriterier) såvel som aldersfordelingen i kommunen (flere ældre er lig med større udgiftsbehov).

For eksempel har Lyngby-Taarbæk Kommune et beregnet strukturelt overskud på godt 0,8 milliard kroner i år og må således aflevere 0,5 milliard kroner til landsudligningen.

Hvorimod Sønderborg Kommune har et underskud på 1,8 milliarder kroner og således får kompenseret 1,1 milliard kroner via den del af systemet, der udgør landsudligningen.

34 kommuner er del af hovedstadsudligningen
Den anden del er hovedstadsudligningen. Denne ordning minder i princippet om landsudligningen, men finansieres udelukkende af hovedstadskommunerne.

Ordningen udligner 27 procent af det strukturelle underskud i forhold til gennemsnittet i hovedstadsområdet.

Hovedstadsudligningen omfatter kun de 34 kommuner i det afgrænsede hovedstadsområde og er en tillægsordning til landsudligningen – det vil sige, at de 34 kommuner inkluderet af ordningen er omfattet af både lands- og hovedstadsudligning og kan således have en marginal udligningsgrad på 88 procent (61 plus 27).

Eksempelvis afleverer Gentofte Kommune knap en milliard kroner i hovedstadsudligning, mens Ishøj Kommune modtager cirka 0,2 milliarder kroner.

Særlige kommuner får dækket stort underskud
Den tredje del er udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud.

Denne ordning kan synes lidt kompliceret, men går i al sin enkelthed ud på, at de kommuner, som har et særligt stort strukturelt underskud, får dækket en del af underskuddet.

Denne ordning er en pendant til hovedstadsudligningen, men omfatter kun kommuner beliggende uden for det særlige hovedstadsområde.

Ligesom hovedstadsudligningen er denne ordning også en tillægsordning til landsudligningen. For eksempel modtager Sønderborg Kommune yderligere knap 0,3 milliarder kroner fra denne ordning.

Systemet er til fortsat debat
For det fjerde er der bloktilskuddet. Bloktilskuddet går primært til finansiering af del et og tre – landsudligningen og udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud. En resterende del af bloktilskuddet fordeles ligeligt efter kommunernes indbyggertal.

Endelig omhandler den femte del af systemet særlige tilskud og særtilskud. I 2019 er der i alt mindst 15 særlige ordninger.

Herunder findes blandt andet ø-tilskud, beskæftigelsestilskud, ekstraordinært finansieringstilskud, udligning vedrørende indvandrere og efterkommere, udligning af selskabsskat og en lang række andre tilskud.

Et system, der som udligningssystemet flytter betydelige midler rundt mellem de enkelte kommuner, vil formentlig altid være genstand for diskussion.

Alene af den grund, at den opgave, som systemet skal løse, ændrer sig med blandt andet politiske ønsker, befolkningsudvikling, ændrede statistiske opgørelser og ændrede kommunale opgaver.

Det er derfor også vigtigt, at systemet løbende tilpasses nye udfordringer og problemer.

Forrige artikel Forsker: Økonomiaftalen er et plaster på et åbent sår Forsker: Økonomiaftalen er et plaster på et åbent sår Næste artikel SF-borgmester: Klimahensyn må aldrig overskygge borgernes sundhed SF-borgmester: Klimahensyn må aldrig overskygge borgernes sundhed
Borgmester i Vallensbæk: Frivillighed gør vores faglighed bedre

Borgmester i Vallensbæk: Frivillighed gør vores faglighed bedre

INTERVIEW: Henrik Rasmussens første prioritet, da han blev borgermester i Vallensbæk, var et øget fokus på frivillighed. Knap ti år efter kan han se et civilsamfund, der vokser ind i alle kommunens institutioner. Det krævede strategi og en hård kamp – men den kamp skulle tages nedefra, fortæller han.