Professor: Asylafgørelser kan ikke være upåklagelige

Af Jens Vedsted-Hansen
Juraprofessor ved Aarhus Universitet 

Hvis det ligger i forslaget om endelige asylafgørelser, at de heller ikke skal kunne indbringes for domstolene, vil der opstå det yderligere problem, at ordningen efter al sandsynlighed ville være grundlovsstridig.

Jens Vedsted-Hansen
Juraprofessor ved Aarhus Universitet

Der er siden efteråret fremkommet forskellige forslag om ændring af klagesystemet i asylsager.

Det seneste blev fremsat for tre uger siden af Martin Henriksen (DF), og han gentog det her på Altinget 20. februar 2015.

Henriksens forslag er helt enkelt at nedlægge Flygtningenævnet og gøre det til hovedreglen, at Udlændingestyrelsens afgørelser om asyl skal være endelige. Så vidt mig bekendt er der ingen andre politiske partier, der har tilsluttet sig forslaget.

Alligevel kan der være anledning til at knytte nogle kommentarer til det, da forslaget jo kunne tænkes at komme i spil under en ny regering efter det kommende folketingsvalg, samtidig med at det af juridiske årsager næppe lader sig gennemføre og desuden ville rejse alvorlige nye problemer på asylområdet.

I strid med dansk ret og grundlov
For at starte med det juridiske må det fastslås, at forslaget er uforeneligt med en solid dansk retstradition for, at der bør være mindst én klagemulighed i forhold til de afgørelser, der træffes af forvaltningsmyndighederne.

Denne tradition har været holdt i hævd med hensyn til de forvaltningsafgørelser, der angår borgernes forhold i hverdagen, hvad enten det drejer sig om rent private forhold som skat eller sociale ydelser eller om erhvervsmæssige forhold, som er reguleret af lovgivningen. Der findes undtagelser fra dette princip, men man kan roligt sige, at de afgørelser, der kan træffes uden mulighed for klage, er af langt mindre indgribende betydning for enkeltpersoner, end hvis der bliver givet afslag på en anmodning om asyl.

Hvis det ligger i forslaget om endelige asylafgørelser, at de heller ikke skal kunne indbringes for domstolene, vil der opstå det yderligere problem, at ordningen efter al sandsynlighed ville være grundlovsstridig.

Det følger af Grundlovens § 63, at lovligheden af forvaltningsafgørelser skal kunne prøves af domstolene. Højesteret har ganske vist noget tøvende accepteret, at dette princip er blevet fraveget med hensyn til Flygtningenævnets afgørelser i kraft af en såkaldt endelighedsbestemmelse i Udlændingeloven. Men denne undtagelse hænger snævert sammen med, at der her er tale om et sagkyndigt, domstolslignende nævn. Det er vanskeligt at forestille sig, at domstolene ville acceptere en sådan undtagelse fra prøvelsesadgangen med hensyn til de afgørelser, der træffes af sagsbehandlere i Udlændingestyrelsen.

Internationale og EU-retlige krav om klageadgang
Afskaffelse af klagemuligheden ved afslag på asyl ville desuden bringe os i strid med internationale og EU-retlige forpligtelser. Dette kan måske forekomme mindre vigtigt eller ligefrem irriterende for en del politikere. Til trods herfor skal der peges på disse forpligtelser, som ville kunne ramme dansk asylpolitik med alvorlige følgevirkninger, hvis man afskaffede klageadgangen.

Da asylafgørelser bogstaveligt talt kan handle om liv og død, tortur og andre alvorlige overgreb skal der efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention være adgang til ’effektive retsmidler’ i tilfælde af afslag på asyl.

Dét betyder, at der normalt skal være mulighed for at få prøvet afslaget af et uafhængigt organ i form af en domstol eller et domstolslignende nævn, og at der skal være opsættende virkning ved klage. Kravet er ikke undtagelsesfrit, men muligheden for at nægte klageadgang til Flygtningenævnet er allerede for længst blevet udnyttet gennem den såkaldte ’åbenbart grundløs’-procedure for de asylsager, der er uden enhver chance for positivt udfald.

I tilknytning hertil er det tillige et krav efter EU-retten, at der skal være en sådan klagemulighed i asylsager. Nogle vil måske indvende, at Danmark jo står uden for EU-samarbejdet på asylområdet, og at vi derfor kan være ligeglade med EU-retten.

Så enkelt forholder det sig dog ikke, da vi har forhandlet os til en parallelaftale om deltagelse i Dublin-systemet og derfor må leve op til krav om retsgarantier i asylsager. Ifølge Dublin-forordningen skal der være klageadgang ved beslutninger om overførsel af asylansøgere til andre EU-stater.

Forordningen siger ganske vist ikke noget om klageadgang mht. selve afgørelsen af de asylsager, der realitetsbehandles her i landet, men hvis Danmark skulle beslutte sig for at afskaffe klagemuligheden, ville det sikkert hurtigt vise sig, at vi ikke længere kunne opfylde forudsætningerne for deltagelse i Dublin-systemet. I så fald ville vi miste den klare fordel, der ligger i at Danmark kan undgå behandlingen af ganske mange asylsager ved at overføre ansøgerne til andre EU-stater.

Hvis der ikke var nogen adgang til prøvelse af asylafgørelser, ville det desuden udsætte Danmark for langt mere kritisk granskning hos internationale kontrolinstanser, end hvad vi ser i dag. Så længe der findes betryggende klageordninger hos nationale domstole eller domstolslignende nævn, vil Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og FN-komitéerne normalt være tilbageholdende med at kritisere et lands asylafgørelser. Denne fordel ville Danmark altså miste, hvis klageadgangen blev afskaffet – og for den sags skyld også, hvis klagebehandlingen i Flygtningenævnet skulle blive erstattet af klageadgang til en minister.

Politisk kontrol eller armslængde?
Her kommer vi til nogle principielle problemer ved selve begrundelsen for Henriksens ønske om at nedlægge Flygtningenævnet. Selvom han på det bestemteste afviser, at forslaget ville ændre på magtens tredeling, forklarede han samtidig her i Altinget, at det handler om at sikre bedre politisk kontrol med asylpolitikken.

Hvor går da grænsen mellem politiske og juridiske beslutninger? Efter sædvanlige retsstatsbegreber fastsætter politikerne generelle regler, og forvaltningen anvender dem i konkrete afgørelser under kontrol af domstolene.

Derfor er det svært at forstå, når Henriksen beskylder Flygtningenævnet for at have ’besluttet at ændre i asylpolitikken’ – tilmed ’hen over hovedet på politikerne’ – idet han henviser til nævnets behandling af sager om syriske og somaliske asylansøgere.

Flygtningenævnets praksis er naturligvis ikke hævet over diskussion, og nævnet har da også løbende justeret sin praksis over for begge disse grupper. Imidlertid ligger det fast, at denne praksis har udviklet sig på en måde, hvor man har søgt at tage højde for den fortolkning og anvendelse af internationale asylregler, som foretages, ikke mindst af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Mener Henriksen da, at politikere ville være bedre egnede til at sørge for dansk overholdelse af disse internationale regler – og i så fald hvorfor og på hvilken måde?

Hvis det er ministeren, han vil betro denne opgave, er det nok værd at se på erfaringerne med ministerbeslutninger på asylområdet. De seneste cirka 20 år har skiftende ministre og ministerier med ansvar for udlændingelovgivningen insisteret på, at der skulle være ’armslængde’ til beslutninger på asylområdet.

De har ikke blot henholdt sig til Flygtningenævnets kompetence som uafhængigt organ, men desuden end ikke villet blande sig officielt i Udlændingestyrelsens behandling af asylsager – selvom en minister formelt kunne gøre det. Den tidligere justitsministers forsøg på at udvise handlekraft især mht. asylansøgere fra Eritrea i sommeren og efteråret 2014 kan næppe siges at have været nogen udpræget succes.

Måske er det alligevel ikke så god en idé, hvis politikere vil tiltage sig kontrol med den del af asylpolitikken, der handler om at træffe konkrete afgørelser vedrørende enkeltpersoner og deres skæbne?