Nye veje i bandeindsatsen: Samarbejde og innovation på dagsordenen

Af Andreas Hagedorn Krogh og Jacob Torfing
Phd.-studerende og professor, Institut for Samfund og Globalisering

Nye tiltag, der kan dæmme op for bandeproblemet, er stærkt tiltrængte. Siden startskuddet til bandekonflikten lød i 2008, har 16 personer mistet livet, og ca. 200 er blevet såret i sager med relation til rocker- og bandemiljøet. Banderne står bag en stor del af den organiserede kriminalitet, og nye medlemmer rekrutteres blandt udsatte unge, der går et farligt liv i møde både inden for og uden for fængselsmurerne. Det er både en trist og en dyr historie. Ifølge en svensk rapport fra 2012 koster et bandemedlem gennemsnitligt samfundet langt over 1 mio. kr. årligt.

Bandeproblemets kompleksitet betyder, at standardløsninger kommer til kort. Hvis vi skal banderne til livs, er der behov for at gå nye veje og tænke ud af boksen. Det er nemlig hverken penge, lovhjemmel eller vilje, der mangler i bandeindsatsen, men nyskabende initiativer, som virker og gør en forskel. Der er kort sagt brug for innovation - både i forhold til at få folk ud af banderne og begrænse deres aktiviteter og i forhold til at stoppe nyrekruttering til banderne.

I arbejdet med vores nye bog om samarbejdsdrevet innovation i bandeindsatsen har vi set nærmere på en række innovative projekter i og omkring Mjølnerparken på Ydre Nørrebro i København, hvor den lokale bande 'Brothas' (tidligere 'Brothas & Souljaz') holder til og rekrutterer blandt kvarterets unge. Formålet har været at analysere empiriske eksempler på det, der i forskningen kaldes 'samarbejdsdrevet innovation', for at gøre os klogere på, hvordan samarbejde kan bidrage til at skabe innovative løsninger på komplekse og genstridige problemer.

Bredt spektrum af initiativer
De 14 innovative projekter, som vi har studeret, omfatter blandt andet oprettelsen af forældrenetværk, som tager ansvar for kvarterets børn og unge og skaber normer for god opførsel; faste lokalbetjente, som går eller cykler rundt i et område for at dæmpe konflikter og opbygge tillid; gadeteams, som laver opsøgende arbejde i kvarteret, opbygger relationer til de unge og hjælper med at dæmpe gemytterne, når der er optræk til ballade; 'Åben Skole'-arrangementer, hvor socialrådgivere og andre ressourcepersoner er til stede på den lokale skole uden for normal åbningstid for at hjælpe familier med problemer; fritidsjobprojekter, der giver de unge en indkomst som alternativ til bandernes tilbud om samme og samtidig skaber ejerskab til eget boligkvarter; ressourcecentre, som holder unge væk fra gaden, skaber positive sociale fællesskaber og et fritidsliv med meningsfulde aktiviteter tilvejebragt af frivillige; og gadekoncerter, der er med til at samle kvarteret, og som markerer, at byrummet er beboernes.

Fælles for projekterne er, at de forsøger at gå nye veje og skabe innovation gennem tværgående samarbejde mellem private og offentlige aktører. Blandt vores interviewpersoner er der bred enighed om, at bredt funderet samarbejde er essentielt, da opgaven med at komme banderne til livs umuligt kan løftes af en enkelt aktør alene.

Hvis vi skal banderne til livs, er der behov for at gå nye veje og tænke ud af boksen. Det er nemlig hverken penge, lovhjemmel eller vilje, der mangler i bandeindsatsen, men nyskabende initiativer, som virker og gør en forskel.

Andreas Hagedorn Krogh og Jacob Torfing
Ph.d.-studerende og professor, Institut for Samfund og Globalisering, RUC

Politiet har en vigtig rolle at spille med at anholde de mest forhærdede bandemedlemmer, så der skabes ro til andre indsatser af mere præventiv karakter, men anholdelser i toppen stopper ikke rekruttering af nye bandemedlemmer i bunden.

På samme måde har kommunen en vigtig rolle med at skabe fritids-, uddannelses- og beskæftigelsestilbud, der kan skabe grobund for et liv på den rette side af loven, men kommunerne kan kun klare opgaven med at skabe positive fællesskaber og ordentlige tilbud til de udsatte unge gennem samarbejde med lokale foreninger og ressourcepersoner.

At den offentlige sektor ikke kan stå alene i håndteringen af kriminalitetsproblemer, er ikke en ny erkendelse, men er derimod en tilgang med stærk institutionel forankring. Det tværgående samarbejde i den kriminalpræventive indsats har været i fokus siden midten af 1970'erne og hovedsageligt udfoldet sig i og omkring SSP-samarbejdet mellem skole, socialforvaltning og politi. Sidenhen er der også etableret lokalråd i alle landets kommuner i 2007 og lokale banderåd i 2009, hvor politi, kommune og repræsentanter fra lokalsamfundet mødes regelmæssigt for at drøfte den aktuelle situation og den fremadrettede strategi for indsatsen.

Nye løsninger i fællesskab
Samarbejde bidrager ikke alene til at skabe koordination og bedre opgaveløsning i en offentlig sektor præget af fragmentering og siloopsplitning. Samarbejde bidrager også til at skabe innovation og udvikle nye løsninger, der bryder med vante forestillinger og gængs praksis. Selv om innovation undertiden skabes af teknologiske landvindinger eller modige og iderige enkeltpersoner, tyder meget på, at denne form for innovationsskabelse er begrænset i sin udbredelse. F.eks. er langt de fleste projekter, der deltager i konkurrence om den amerikanske regerings årlige innovationspris, udviklet i et samarbejde mellem forskellige aktører. Innovation er som regel en holdsport og kun sjældent en enkeltmandspræstation.

Forskning viser, at alle innovationsprocessens faser kan styrkes gennem samarbejde mellem forskellige offentlige og private aktører. Definitionen af problemer og udfordringer bliver skarpere og mere dækkende, når aktører med flere forskellige viden på området inddrages.

Iderigdommen bliver større, da samarbejdet forstyrrer aktørernes vante forestillinger, så nye ideer opstår og udvikles gennem gensidige læreprocesser.

Udvælgelsen af den mest kreative og lovende løsning kvalificeres, da vurderingen af gevinster og risici ved nye, alternative løsninger bliver mere nuanceret.

Endelig bidrager samarbejdet til at mobilisere ressourcer, fremme tværgående koordination og skabe et fælles ejerskab til nye og vovede tiltag. Det letter implementeringen og skaber innovationsambassadører, som kan være med til at sprede innovationen til andre dele af deres organisation eller til andre organisationer i kraft af deres forskellige netværksrelationer.

Samarbejdsdrevet innovation er således alt andet lige en meget lovende innovationsmetode med store potentialer. Specielt fordi den insisterer på, at det er tilstedeværelsen af erfaringer, ideer og kompetencer og ikke institutionelle og organisatoriske grænser, der bestemmer, hvem der skal bidrage til innovationsskabelsen.

Konsensus eller samarbejde
En typisk indvending er, at det er svært og ressourcekrævende at skabe total enighed og konsensus om nye og innovative løsninger, og at samarbejde derfor er en alt for besværlig og usikker innovationsmetode. Her er det vigtigt at præcisere, at samarbejde ikke må forveksles med konsensussøgning. Vi definerer derimod samarbejde som en konstruktiv bearbejdning af forskelle med henblik på at finde fælles løsninger på fælles problemer.

Det er netop, fordi aktørerne er forskellige og har forskellige ressourcer, erfaringer, vidensformer, ideer og synspunkter, at vi ønsker at bringe dem sammen og få dem til at samarbejde, så de kan udfordre hinanden og skabe synergi. Der vil være tvister og uenigheder og under tiden også konflikter, når forskellige parter bringes sammen i et innovationssamarbejde. Hvis uenighederne bearbejdes på en god og konstruktiv måde, og konflikterne bliver produktive frem for destruktive, så vil de indbyrdes forskelligheder dog ofte bidrage til at skabe nye og innovative løsninger.

Etablering af netværk og samarbejde mellem forskellige offentlige og private parter rummer i teorien et stort potentiale for skabelsen af  innovative løsninger på problemer med banderelateret vold og kriminalitet. Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt og hvordan dette potentiale realiseres i praksis. For at komme nærmere en forståelse af, hvilke betingelser og sammenhænge, der bidrager til at fremme samarbejdsdrevet innovation i bandeindsatsen, har undersøgt de 14 innovationsprojekter langs fem dimensioner: Hvem der har taget initiativet; hvilket problem eller udfordringer der adresseres; hvilken type innovation det har givet anledning til; samarbejdets omfang og karakter; samt betydningen af innovationsledelse for såvel proces som resultat. Vi vil i det følgende kort gennemgå nogle af de mest interessante analyseresultater, inden vi diskuterer de væsentligste ledelsesudfordringer, som analysen belyser.

Både oppefra og nedefra
En første observation er, at projekterne både initieres nedefra - og oppefra. De fleste projekter er igangsat af projektmedarbejdere, der søger om penge og andre ressourcer opad i systemet. Nogle enkelte projekter er initieret af politikere og et par af dem igangsat af lokale ildsjæle fra civilsamfundet, som har etableret samarbejdsrelationer med andre private og sidenhen også offentlige parter.

En anden observation er, at klare, tydelige og presserende problemer med stor politisk og mediemæssig bevågenhed fungerer som stærke drivkræfter for at skabelsen af innovation i bandeindsatsen.

Det er især unge, der er i risiko for at blive rekrutteret til en bande, som er i søgelyset, mens der dog også er eksempler på innovative projekter, som henvender sig til etablerede bandemedlemmer. Det er først og fremmest manglen på tilbud og udækkede behov hos denne gruppe af borgere, som har givet anledning til søgningen efter nye og innovative løsninger. Nogle af projekterne har et bredere socialt sigte og inddrager derfor også forældre og familier som en del af målgruppen. Endelig har problemer i forhold til en mere generel utryghed i kvarteret også givet anledning til innovation.

På den baggrund er det ikke så underligt, at de fleste af de analyserede projekter har karakter af 'serviceinnovationer', der tilbyder nye og anderledes indsatser rettet mod forskellige befolkningsgruppers behov.

Det er imidlertid interessant, at mange af serviceinnovationerne er betinget af og forbundet med 'procesinnovationer'. De nye servicetilbud kræver simpelthen nye og innovative processer for produktion og levering af offentlig service. Der er også flere eksempler på, at grænserne for den offentlige sektor ændres i og med serviceinnovationerne, f.eks. ved at frivillige inddrages i tilvejebringelsen af servicen. Mens serviceinnovation således er det umiddelbare mål for de fleste projekter, giver de ofte også anledning til af proces- og systeminnovation, hvor det er systemets grænser, rolle og identitet, der forandres. Endelig er der eksempler på 'politikinnovation', hvor der skabes nogle nye og innovative målsætninger og strategier for at begrænse kriminalitet og vold.

Mindre samarbejde i små projekter
Hvad angår samarbejdets omfang og karakter er det tydeligt - og også ret naturligt - at der er et mere begrænset samarbejde i forbindelse med de mindre og mere overskuelige innovationsprojekter, som kræver mindre koordination og opbakning. Et interessant mønster i forhold til samarbejdsrelationerne er, at der synes at være mere og bredere samarbejde i implementeringsfasen end i udviklingsfasen.

Det er måske svært at være for mange til at udvikle de nye og innovative ideer, mens det omvendt er vigtigt at skabe en bred koordination og opbakning, når de innovative ideer skal realiseres. Endelig er der kun fire af de 14 analyserede projekter, hvor samarbejdspartnerne udelukkende er offentlige, og kun ét projekt hvor der kun er private samarbejdspartnere. Den store interesse for at arbejde sammen på tværs af skellet mellem den offentlige og private sektor - særligt i implementeringsfasen - skyldes øjensynligt, at der er betydelige gevinster ved at udnytte de komplementære offentlige og private ressourcer.

Kamp om de unge
Der er dog også en række barrierer for at få de relevante og berørte parter til at samarbejde om at skabe innovation. Der er således en del konflikter, som kommer af, at der er kamp om de unge. Der er f.eks. konkurrerende fritidsjobprojekter, der køres af hhv. Jobcentret, Helhedsplanen og en lokal forening. De vil alle sammen gerne have fat i de samme unge mennesker.

Der er også konflikter, der kommer af, at man har forskellige professionelle indfaldsvinkler. Konflikterne opstår mellem parter, som stort set har de samme målsætninger og den samme dagsorden. Som en garvet projektleder forklarer:
"Selvom der er mange ildsjæle og alle har gode intentioner, så skal man ikke tro, at de er åbne over de andres ideer. Der er en masse med, at folk gerne vil fremstå som dem, der har gjort det bedst. Der er derfor en masse magtkampe. Det er ikke til at komme uden om."

Flere andre interviewpersoner bekræfter, at der ofte er 'kamp om, hvem der skal tage æren for nye ideer og projekter. Det kan være med til at spænde ben for dem'. Barriererne udgør forhindringer, der skal overvindes, formindskes eller i hvert fald håndteres gennem institutionelle designs og innovationsledelse.

Generelt kan det konstateres, at ledelse har spillet en central rolle i alle innovationsprojekterne. I flere tilfælde iagttages et skift i ledelsen undervejs, hvor innovationsledelse spiller en stor rolle i den første del af processes, hvorefter en almindelig driftsledelse tager over i implementeringsfasen. Ofte er det i starten én eller flere ildsjæle, der fungerer som igangsættere, facilitatorer og katalysatorer for samarbejdsdrevet innovation.

Ledelse har nøglerolle
Sidenhen bliver innovations- og driftsledelsen bredere forankret i styre- og følgegrupper. I forbindelse med et fritidsjobprojekt satte borgmesteren og projektlederen i Jobcentret f.eks. dagsordenen og skabte en alliance mellem centrale aktører, hvorefter det blev overladt til en styregruppe at stå for innovationsledelsen.

Der er dog en del af innovationsprojekterne, hvor den individuelle innovationsledelse fastholdes. Det bemærkes også, at det ikke kun er offentlige ledere, der udøver innovationsledelse. Initiativrige gadeplansmedarbejdere, private borgere og folkevalgte politikere har også spillet en afgørende rolle i ledelsen af flere af projekterne.

Både i kommunen og hos politiet er vurderingen, at der er kommet flere dygtige og udviklingsorienterede ledere. Det er måske mest markant hos politiet, hvor én af lederne fortæller:

"Jeg tror, at vi er bedre uddannet i dag end de ledere, der var før mig, som måske var mere konservative og stivnakkede. Politiets ledere bliver også meget oftere håndplukket i dag end for bare 10-15 år siden. Vi har også fået en HR-afdeling. Det havde vi sgu ikke før."

Nye og mere kompetente ledere og en større åbenhed over for omgivelserne er befordrende for at skabe nye innovative tiltag.

De dygtige ledere til trods er ledelsesopgaven ikke ligetil. En lokal projektleder reflekterer på denne vis over behovet for - og udfordringerne ved - ledelse af samarbejdsdrevet innovation:

"Man kan ikke sætte én af deltagerne i et samarbejde til at være styrende, for så bliver de andre jaloux. Der bliver nødt til at være en eller anden slags 'Moder Jord', der styrer dem alle sammen. Sådan en central instans, der styrer alle parterne og aktiviteterne i samarbejdet. Det kan de godt acceptere, specielt hvis de har tillid til den, der styrer dem (interview)."

Pointen er ikke alene, at der er behov for ledelse, men også at ledelsen skal komme udefra eller i hvert fald fra en central eller højerestående part, som der er udpræget tillid til. Det stemmer godt overens med teorien om metastyring af netværk, der netop understreger, at lederen af et netværk skal være en central spiller med autoritet, ressourcer og integritet.

I praksis kan det dog være svært at sikre, at ledelsen af et bredt samarbejde skal komme udefra. I netværkslitteraturen skelnes således mellem tre forskellige former for ledelse i netværk: en udefrakommende professionel facilitator, et internt sekretariat bestående netværksdeltagere og en ledende netværksdeltager. I sidstnævnte tilfælde optræder den ledende netværksdeltager både i en ledende rolle med blik for helheden og i rollen som interesseret part. Det er en vanskelig, men bestemt ikke umulig opgave.

Det ligger i teorien om metastyring af netværk, at netværkssamarbejdet skal ledes uden at falde tilbage på traditionelle former for autoritetsudøvelse gennem ordrer, kontrol og sanktioner. Ledelsen skal give plads til deltagerne og fremme aktiv deltagelse såvel som individuel og kollektiv selvstyring. Den slags igangsættende, faciliterende og katalyserende ledelse har i stigende grad vundet indpas i den offentlige sektor. At det er den type af ledelse, der er brug for med henblik på at fremme samarbejdsdrevet innovation, fremgår tydeligt af følgende citat, der stammer fra en erfaren offentlig leder:

"Ledelsesmæssigt er det vigtigt for kommunen at give medarbejderne frihed til at arbejde med det, de brænder for, og give dem sikkerhed for, at det er OK, det de laver, og det er fint, at de samarbejder med andre. For det er ofte dér, at ideerne kommer fra, og det, der får det til at blomstre. Hvis der så opstår problemer, og de kommer tilbage og siger, at det ikke fungerer, så er det min opgave at facilitere processerne (interview)."

I udgangspunktet skal ledelse af samarbejdsdrevet innovation altså være hands-off, og kun hvis der er problemer, skal den være mere hands-on. I udøvelsen af hands-on innovationsledelse er igangsætterrollen vigtig, og her drejer det sig i høj grad om at sætte det rigtige hold. Det bekræftes af følgende citat:

"Når der skal startes et nyt projekt op, så indkalder kommunen dem, der er relevante og kompetente og ved noget om, hvad der skal til, for at det lykkes. Jeg synes selv, at vi er gode til at plukke de personer ud, som er vigtige og relevante, men man kan jo ikke tvinge folk til at samarbejde på tværs. (...) Men det betyder helt klart utrolig meget, at man sætter de rigtige mennesker til at løse den rigtige opgave (interview)."

Når holdet er sat, så handler innovationsledelsen om at få parterne til at samarbejde. Det kan imidlertid godt være svært, hvilket fremgår af følgende citat fra en offentlig leder:

"Dem, der har de enkelte projekter, er ofte meget stolte af dem, og de synes simpelthen, at de er de bedste og de dygtigste. Det er selvfølgelig meget godt, at de er stolte af det, de laver, men det er vores opgave at få dem til at bløde op og samarbejde med hinanden. Få dem til at sætte sig sammen og diskutere fordele og ulemper ved forskellige løsninger. Tage det gode fra hver især og overføre det til de andre. Det er et stort arbejde (interview)."

Svært samarbejde
De offentlige og private ildsjæle, der befolker projektverdenen, har en tendens til at fokusere på deres egne bedrifter og har derfor svært ved at samarbejde med andre. Det er dog ikke nok at få deltagerne i samarbejdet til at samarbejde. De skal også skabe innovation, og det kræver, at parterne i samarbejdet forstyrres og tilskyndes til at tænke ud af boksen.

Når de innovative løsninger skal implementeres er der behov for en lidt mere bureaukratisk styring, og der er desuden ifølge flere af vores interviewpersoner behov for en professionel evalueringspraksis, så man kan se, hvad der virker og ikke virker. På områder, hvor der er mange projekter, som retter sig mod den samme målgruppe er der desuden et stort behov for koordination. Som en projektleder formulerer det: "Hvis der ikke er en form for koordination, så begynder projekterne at modarbejde hinanden' (interview)."

Den empiriske analyse bekræfter med andre ord, at ledelse af samarbejde og innovation er utrolig vigtig, hvis den offentlige sektor skal lykkes med at finde nye løsninger på komplekse og påtrængende problemer. Innovationsledelse er et nyt krav til offentlige ledere, der føjer sig til den lange række af ledelsesopgaver, der kræver en særlig opmærksomhed og en særlig indsats.

For at samarbejdet kan omsættes til innovative løsninger, kræver det imidlertid, at det faciliteres og ledes på en måde, så det resulterer i innovation. Og her står den offentlige sektor over for en mere generel udfordring.

Der skal nemlig en særlig form for ledelse til for at fremme samarbejdsdrevne innovationsprocesser, som adskiller sig fra den traditionelle bureaukratiske ledelse. Innovationsledelse tager således udgangspunkt i tværgående problemer og udfordringer frem for afgrænsede programmer og orienterer sig mod de fremtidige muligheder frem for de faktiske hændelser. Innovationsledelse adskiller sig desuden også fra den strategiske ledelse i New Public Management, idet der ikke i udgangspunktet er en givet målsætning og retning. Ledelsesindsatsen retter sig i højere grad mod etableringen af åbne søgeprocesser.

Innovationslederen skal være god til at samle de rette personer omkring bordet og få aktører med forskellige synsvinkler, ideer og præferencer til at arbejde sammen om at løse fælles problemer gennem konstruktiv dialog, gensidige læreprocesser og udveksling af komplementære ressourcer. Det er således ikke lederen selv, der skal skabe innovation, endsige være drivende i processen. I samarbejdsdrevet innovation er lederens rolle først og fremmest at skabe de rette rammer og processer, der tillader relevante og berørte parter at bruge deres viden, ideer og ressourcer til at skabe innovation.

Offentlige ledere skal med andre ord skabe omstilling og udvikling gennem samarbejdsdrevet innovation. På kompetencesiden stiller det nye krav til offentlige ledere. For at medvirke til at skabe innovation skal de være engagerede, visionære, modige og vedholdende. For at igangsætte, facilitere og katalysere det samarbejde, som skal skabe nye og innovative løsninger, skal de desuden være gode til at motivere, kommunikere og forhandle. De skal fremfor alt være gode konsensusbyggere, men samtidig skal de forstå, at konstruktive og velmedierede konflikter rummer et stort innovationspotentiale.

Klar til innovation
Offentlige ledere skal ikke blot lave hands-on innovationsledelse, men også lave hands-off innovationsledelse ved at geare deres organisation til innovationsskabelse. Opbygning af den langsigtede innovationskapacitet og etablering af en understøttende innovationskultur er vigtige ledelsesopgaver.

Der er desuden også en strategisk ledelsesopgave i forhold til innovation. Den handler om at scanne organisationen og policy-feltet med henblik på at finde ud af, hvor der er behov for at være 'first mover', og på hvilke områder man skal satse på at stjæle andres ideer og blive 'second mover'. Der er store fordele ved at være 'second mover', men der er ikke altid gode og innovative løsninger, som matcher éns problem eller udfordring, og derfor er der områder, hvor man bliver nødt til at være 'first mover'. Det er dog sjældent, at der er overskud i organisationen til at være 'first mover' på mere end 4-5 områder ad gangen afhængigt af organisationens størrelse og kapacitet. Der er derfor behov for strategisk prioritering.

Samlet set kan det konkluderes, at bevidst og systematisk udvikling af lokale samarbejdsstrategier kan gøre bandeindsatsen mere innovativ. Det kræver imidlertid udvikling af evne til at lede samarbejdsdrevne innovationsprocesser, sådan at de potentielle barrierer overvindes. Med det rette fokus på innovationsledelse og et opgør med automatreaktioner, der bevidstløst møder kriminalitetsproblemer med strafskærpelser og mere af det samme, kan vi opruste beredskabet i kampen mod banderne.