Forsker: Bør EU's nye Arktis-strategi forholde sig til sikkerhedspolitik?

Af Rasmus Leander Nielsen
Adjunkt, Afdeling for Samfundsvidenskabelige Studier, Illisimatusarfik (Grønlands Universitet)

En opdatering af EU-Kommissionens ’Joint Communication’ vedrørende Arktis fra 2016 forventes publiceret i fjerde kvartal af 2021. 2016-strategien var det hidtil mest helstøbte Arktis-udspil fra en EU-institution og havde blandt andet særligt fokus på internationalt samarbejde.

Siden er de sikkerhedspolitiske dynamikker blevet betydelig mere komplicerede i Arktis. Et væsentligt spørgsmål er således, om EU bør inkludere en mere eksplicit geopolitisk strategi i det høje nord?   

EU har i de seneste årtier arbejdet på at få en mere proaktiv Arktis-strategi. Dog uden helt at lykkes med en selvstændig, strømlinet geopolitisk position i regionen, trods EU-medlemmerne Danmark (via Grønland), Sverige og Finland - samt EØS-landene Island og Norge - alle ligeledes er medlemmer af Arktisk Råd og en række andre arktiske fora.

EU får næppe formel observatørstatus i Arktisk Råd lige foreløbigt på grund af russisk veto i forlængelse af EU’s sanktioner siden Ukraine-krisen i 2014 (sammenholdt med tidligere canadisk og til dels grønlandsk kritik i forhold til spolering af sælskindseksport til Europa).

Trods den manglende, formelle observatørstatus deltager EU alligevel i mange møder og samarbejder i Arktis Råd-regi, hvilket illustrerer, at observatørstatus til dels har symbolsk betydning. Arktisk Råd har dog siden Ottawa-erklæringen i 1996 eksplicit dekoblet sikkerhedspolitik fra rådets arbejde. Det står i fodnoten på side 1.

EU har muligvis potentiale til at blive en medierende faktor mellem USA, Rusland og Kina - globalt såvel som i Arktis - men kan omvendt næppe kun fokusere på internationalt samarbejde, ’normativ’ og ’blød’ magt fremadrettet, men må også fremtidssikre en koordineret indsats, hvis konflikter i Arktis eskalerer.

Rasmus Leander Nielsen
Adjunkt, Afdeling for Samfundsvidenskabelige Studier, Illisimatusarfik (Grønlands Universitet)

Andre regionale samarbejder i Arktis er udfordret på grund af Ukraine-krisen og/eller de stigende sikkerhedspolitiske gnidninger mellem de globale stormagter. Tiden med et exceptionelt fredeligt Arktis - eller “low-tension - high cooperation”, som det det kaldes i EU-kredse - er udfordret.     

EU og arktisk geopolitik
Von der Leyen-Kommissionen inkluderede ikke Arktis i de officielle prioriteter det første års tid, men det i oktober publicerede arbejdsprogram fra Kommissionen stipulerede en ny Arktis-strategi mod slutningen af næste år, som følger en offentlig konsultation, der har pågået i et stykke tid. Spørgsmålet er, hvilken rolle sikkerhedspolitik får heri?

Siden slutningen af 00'erne indgår en række referencer til geopolitik i dokumenter fra Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet samt diverse tænketanke og forskningsenheder med mere, men typisk koblet med klimaudfordringer.

Internationalt samarbejde var ét af tre hovedpunkter i 2016-strategien, og Europa-Parlamentets resolution fra marts 2017 henviste ligeledes til havret (herunder UNCLOS i forhold til kontinentalsokkel-processen) og maritim sikkerhed, mens geopolitik kun nævnes en enkelt gang og i relation til fortsat fokus på forskning, internationale organisationer og forhandlingsløsninger.

Regionens voksende betydning samt Ruslands oprustning og Kinas øgede interesse i skibsruter og ressourceudvinding i Arktis bemærkes, men de sikkerhedspolitiske dynamikker fremstår stadig perifært i forhold til internationalt samarbejde, bæredygtig udvikling og klimaforandringer.        

Nybrud i sikkerhedspolitik
Der har således været tidligere ansatser, men et strateginotat fra Europa-Kommissionens egen tænketank, European Political Strategy Centre (EPSC), er i forhold til sikkerhedspolitik et nybrud. Heri fremgår det, at EU også bør have fokus på militær sikkerhed.

Ligeledes beskrives Kina, USA og Rusland i særskilte afsnit, hvor de respektive stormagters aktuelle interesser og ageren analyseres. Tænketank-ophavet gør, at notatet kun fremstår som en semi-officiel EU-publikation, men det er første gang, at man er så eksplicit i forhold til de sikkerhedspolitiske dynamikker i Arktis.

I et interview med undertegnede i Bruxelles kort før offentliggørelsen af notatet i juli 2019 forklarede hovedforfatteren, den finske seniorrådgiver og tidligere politiker Jari Villén, at man godt var klar over, at det var et nybrud fra EU’s side, og den retoriske sikkerhedsliggørelse kunne gøre sikkerhedsdilemmaet til en selvopfyldende profeti.

Betydelig mindre bombastisk end den afgående amerikanske udenrigsminister Mike Pompeos retorik med ’Rusland/Kina-bashing’ inden Arktisk Råd-topmødet få måneder før, men stadig med samme effekt, at arktisk sikkerhedspolitik bliver italesat i højere grad end hidtil.

Villén forfægtede dog, at det var en pragmatisk læsning af hastigt ændrede sikkerhedsdynamikker, hvilket andre kilder i EU-systemet bakkede op om, men også understregede, at der ikke er tale om et officielt EU-dokument. Rådet noterede i december 2019: ”Udviklingen i Arktis skrider hurtigt frem. Den Europæiske Union skal sikre, at der tages hensyn til den relevante udvikling i dens politiske tilgang.”      

Forsvarsforbeholdet kan komme i vejen for Danmark
Arktiske spørgsmål behandles ikke kun i den fælles udenrigstjeneste (European External Action Service, EEAS), men – på godt og ondt – i en lang række instanser i Bruxelles. En bedre koordineret Arktis-strategi på tværs af Bruxelles er ønskelig.

Den nye strategi fra Kommissionen vil male med den brede pensel, og at opstarte et fælles pejlemærke for også at fokusere på sikkerheds- og geopolitik vil desuden med fordel kunne læses ind i generelle ønsker om en vægtigere geopolitisk stemme.

EU har muligvis potentiale til at blive en medierende faktor mellem USA, Rusland og Kina - globalt såvel som i Arktis - men kan omvendt næppe kun fokusere på internationalt samarbejde, ’normativ’ og ’blød’ magt fremadrettet, men må også fremtidssikre en koordineret indsats, hvis konflikter i Arktis eskalerer.

Det skal ske ved, at man formelt i den nye strategi forholder sig til den sikkerhedspolitiske udvikling i dosseret grad, men i praksis også opprioriterer de eksisterende samarbejder med især Rusland i for eksempel Barents Euro-Arctic Council og Northern Dimension, hvor EU samarbejder med Rusland og andre regionale aktører om blandt andet lavpraktiske grænseoverskridende problemstillinger.

Det vil både kræve fortsat tillidsstyrkende samarbejde på den ene side og ikke at lukke øjnene for en mere realpolisk tilgang på den anden.   

Udviklingen stiller ligeledes Kongeriget over for nogle dilemmaer. Der skal ske en del både internt i EU på forsvarsområdet, herunder EU’s Permanent Structured Cooperation (PESCO), og eksternt i forhold til trusselsniveauet i Arktis, før det danske forsvarsforbehold iværksættes, men dette kan sammen med retsforbeholdet på sigt blive et problem i forhold til militære øvelser, cybersikkerhed og efterretningsaktioner.

Næste gang en forbeholdsafstemning kommer på dagsordenen, bør den arktiske del af ligningen således få større bevågenhed.