Juraprofessor: Politiseringen af Nord Stream 2-placering synes effektløs

Af Bent Ole Gram Mortensen
Professor, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Den for dansk politik plagsomme sag med en fordobling af kapaciteten på gastransitledningen Nord Stream gennem Østersøen mellem Tyskland og Rusland synes at fortsætte. Som kyststat skal Danmark give tilladelse til anlæg af ekstra gasledninger (Nord Stream 2). Det samme gjorde vi i 2009 med de eksisterende transitledninger (Nord Stream 1).

FN’s Havretskonvention bygger på princippet om havenes frihed. Dette princip gælder uden for de 12 sømil territorialfarvand (søterritoriet). Havenes frihed omfatter også retten til at lægge gasledninger.

Ved Nord Stream 1 var der mulighed for linjeføringer nord om Bornholm inden som uden for dansk territorialfarvand, syd for Bornholm gennem dansk territorialfarvand eller endnu mere syd for Bornholm uden for dansk territorialfarvand.

Sidstnævnte linjeføring viste sig dog hurtigt umulig, da Danmark og Polen endnu ikke havde og stadig ikke har forhandlet sig til rette om, hvor grænsen mellem de to landes eksklusive økonomiske zoner skal gå. Ofte fastlægges den grænse ud fra et midterlinjeprincip, men Polen har hidtil ikke ment, at Bornholm skal tælle fuldt ud i den sammenhæng.

Sydlig linjeføring blev godkendt
Energistyrelsen valgte at give tilladelse til en linjeføring syd om Bornholm og gennem dansk territorialfarvand. Energi-, forsynings- og klimaminister Lars Chr. Lilleholt forklarede valget i et brev til Folketinget af 25. januar 2016 med, at ”det blev vurderet bedre end alternative linjeføringer, for eksempel nord om Bornholm, som Danmark ellers ville være forpligtet til at tillade”.

Umiddelbart synes det vanskeligt at se, hvilken fordel en nordlig rute skulle have for Danmark, fraset muligheden for en politisk markering, der alligevel ikke hindrer anlæg af Nord Stream 2.

Bent Ole Gram Mortensen
Professor, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Det var miljø- og skibssikkerhedsmæssige vurderinger, der i 2009 fik Danmark til at godkende den sydlige rute, hvor Nord Stream 1 nu ligger. Og det er vel ikke overraskendende. Den nordlige rute gennem Bornholms Gat er ét af de mest befærdede havområder omkring Danmark.

Målt på passage af skibe med et automatisk identifikationssystem (AIS) er Bornholms Gat kun overgået af passager gennem Kadetrenden syd om Falster og forbi Skagen. Og trafikken gennem Bornholms Gat er steget siden 2009.

Ny godkendelse venter
Siden april 2017 har Energistyrelsen i Danmark ligget inde med en ansøgning om en linjeføring syd om Bornholm gennem dansk territorialfarvand. Det er stort set den samme linjeføring, som Nord Stream 1 har. Den linjeføring har Energistyrelsen hidtil ikke kunnet besinde sig på at godkende for Nord Stream 2.

Årsagen synes mest politisk. Siden 2009 er Rusland ikke længere så salonfähig som tidligere, og Folketinget er endda gået så langt som at indføre en vetoret for udenrigsministeren af hensyn til "rigets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser".

Samtlige kyststater – Finland, Rusland, Sverige og Tyskland – har nu givet tilladelse til Nord Stream 2, og nu er selskabet bag Nord Stream 2 åbenbart blevet trætte af at vente på den danske godkendelse, der allerede har ligget til behandling hos myndighederne i over et år. Ved Nord Stream 1 blev der indgivet ansøgning i marts 2009, og tilladelsen kom i oktober samme år.

Anlæggelse af Nord Stream 2 kan ikke forhindres
Nu har Nord Stream indgivet en ansøgning om en alternativ rute nord om Bornholm. Sådanne ruter var også blandt mulighederne i 2009. Det skridt er ikke overraskende. Ruten nord om Bornholm er mindre end 40 km længere end syd om Bornholm, så det vælter næppe økonomien på den ca. 1200 km lange forbindelse. Og de ekstra km rør er sikkert billigere end en forsinkelse grundet en manglende myndighedstilladelse.

Ved et projekt til op mod 70 milliarder kroner (CAPEX estimeret til 9 milliarder EUR) ville det være underligt, hvis investor ikke havde en plan B i tilfælde af en tøvende myndighed.

Udenrigsministerens vetoret, som blev indsat i kontinentalsokkelloven, efter at Energistyrelsen havde modtaget ansøgningen om Nord Stream 2, gælder kun en rute gennem territorialfarvandet, og desuden har udenrigsministeren overvejet sin stilling til spørgsmålet siden januar 2018.

Allerede ved tilladelsen til Nord Stream 1 var ministeriet klar over, at Danmark ville være forpligtet til at godkende en rute nord om Bornholm uden for det danske søterritorium. Det fremgår eksplicit af ministeriets pressemeddelelse af 30. marts 2017.

Med ansøgningen om en supplerende ruteføring nord om Bornholm er udenrigsministeren ikke længere i stand til at hindre anlæggelsen af Nord Stream 2. Danmark har kun valget mellem den nordlige eller sydlige rute.

Kun Danmark har endnu ikke godkendt
Som sidste land, der skal godkende, ligger alt politisk pres fra bl.a. Polen, Rusland, Tyskland og sågar USA på Danmark. Og det er vel at mærke bl.a. væsentlige allierede og handelspartnere, der imidlertid vil noget forskelligt.

Muligvis havde regeringen håbet på, at EU ville komme med en samlet løsning. Det indtryk får man, når man læser Energi-, Forsynings- og Klimaministeriets pressemeddelelse af 9. april 2017 vedrørende ansøgningen om Nord Stream 2.

I givet fald har en sådan satsning ikke båret frugt. Hverken EU-lovgivningen eller de forskellige politiske interesser medlemsstaterne imellem har givet mulighed for en EU-løsning. Tilmed er en konkurrencesag blevet lukket, og et forsøg på at ændre EU’s naturgasforsyningsdirektiv er der hidtil ikke kommet meget ud af.

Når høringsfristen for den nordlige rute er slut, vil det formodentlig også være slut med mulige undskyldninger for dansk ubeslutsomhed. Det er selvfølgelig glædeligt, at danske politikere bekymrer sig om dansk og europæisk energiforsyningssikkerhed, men politiske bekymringer over russisk udenrigspolitik eller europæisk glæde ved billig russisk gas er ganske enkelt ikke saglige begrundelser efter Havretskonventionen.

Det blev et politisk spørgsmål
Nu må Danmark formodentlig krybe til korset og leve med, at vi selv har gjort dansk tilladelse til Nord Stream 2 til et politisk spørgsmål og ikke bare en administrativ ekspeditionssag, der kunne have været lukket for længst. Man skal vælge sine kampe med omhu.

Tilbage for Danmark står valget mellem den nordlige og den sydlige rute. Skal vi som i 2009 vægte miljø- og skibssikkerhedsmæssige hensyn i de minimum 50 år, Nord Stream 2 har som skønnet driftslevetid, eller skal vi vælge ruten nord om Bornholm, blot fordi vi ikke folkeretligt er pligtige til at give nok en tilladelse til en ruteføring gennem vort territorialfarvand?

Umiddelbart synes det vanskeligt at se, hvilken fordel en nordlig rute skulle have for Danmark, fraset muligheden for en politisk markering, der alligevel ikke hindrer anlæg af Nord Stream 2.

Det kan vi så tænke over, mens man andre steder forbereder anlæggelsen af Nord Stream 2.