Forskere: Digitaliseringsklar lovgivning er langt sværere end politikerne tror – også i en tid med AI

En "no brainer"
Det falder sammen med, at Folketinget sidste år aftalte en evaluering af arbejdet med digitaliseringsklar lovgivning som led i den nye nationale digitaliseringsstrategi. 

Realiseringen af Arne-Pensionen viser tydeligt, at ambitionen om digitaliseringsvenlig lovgivning kan være lettere at beskrive end at realisere.

Hanne Marie Motzfeldt, Ursula Plesner & Ulrik Røhl

På mange måder er ambitionen om digitaliseringsklar lovgivning en "no brainer": De færreste er imod at tænke lovgivning mere moderne, og sikre at den ikke unødigt begrænser automatisering, deling af data og kunstig intelligens.

De færreste ville nok også protestere imod, at lovgivning bør anvende "enkle og klare begreber". Der er mange eksempler på, at principperne har ført til bedre og mere effektiv service i den offentlige sektor – for eksempel i standardudbetalinger af offentlige ydelser.

Alligevel viser vores aktuelle forskning, at det ikke er så simpelt. Og at vi som samfund bør justere forventningerne til, hvor meget vi kan basere os på digitaliseringsklar lovgivning.

Lettere sagt end gjort
Vi har for nylig udgivet forskningsartiklen, 'Digitaliseringsklar lovgivning i Danmark: Når politiske ambitioner møder virkeligheden', som er baseret på en analyse af realiseringen af den politisk høj-profilerede, såkaldte Arne-pension.

Arne-pensionen var et centralt valgløfte i Socialdemokratiets (succesrige) valgkampagne i 2019.

Idéen var, at bryggeriarbejderen Arne og andre i tilsvarende situation skulle have en utvetydig ret til tidlig pension baseret på tydeligt definerede, såkaldt objektive kriterier – uden lægers og andres subjektive vurderinger.

Allerede i de politiske forhandlinger om den nye pension indgik en ambition om, at tildeling af pensionen i stort omfang skulle ske automatisk og via digitale selvbetjeningsløsninger.

Trods offentlig skepsis fra visse eksperter om mulighederne for at etablere tilstrækkelige data, var det forventning, at lovgrundlaget for Arne-Pensionen skulle være digitaliseringsvenligt.

Forventningen afspejlede erfaringerne med for eksempel digitaliseringen af selvangivelsen og automatiseret udbetaling af folkepension, som er nogle af de tidligste og mest betydningsfulde eksempler på digital forvaltning i Danmark.

Realiseringen af Arne-pensionen viser dog tydeligt, at ambitionen om digitaliseringsvenlig lovgivning kan være lettere at beskrive end at realisere. 

Vores forskning dokumenterer særlig tre områder, som udfordrer ambitionen om digitaliseringsklar lovgivning. 

Alt sammen betyder det, at indbetalinger til ATP ofte er mangelfulde indikationer på, at en borger har været aktiv på arbejdsmarkedet.

Hanne Marie Motzfeldt, Ursula Plesner & Ulrik Røhl

For det første viste det sig vanskeligt "enkelt" og "klart" at beregne en borgers anciennitet på arbejdsmarkedet baseret på "objektive kriterier" – en beregning, som er det centrale omdrejningspunkt for tildeling af Arne-Pension.

Uden at gå i detaljer gælder det, at man som udgangspunkt skal have optjent den krævede anciennitet på arbejdsmarkedet mellem det fyldte 16. år frem til seks år før folkepensionsalderen (loven indeholder en reference til den løbende justering af folkepensionsalderen).

Men den bagvedliggende virkelighed er ikke enkel, idet mange borgere har forskellige former for arbejdsliv bag sig.

Indbetaling til ATP blev gjort til en art nøgle for anciennitet, men nogle borgere har i perioder været beskæftiget i udlandet, været beskæftiget som 16 til 17-årige, været lærlinge, elever, selvstændigt erhvervsdrivende, under barsel, haft orlov med syge børn, modtaget praktikydelser og så videre.

Alt sammen betyder det, at indbetalinger til ATP ofte er mangelfulde indikationer på, at en borger har været aktiv på arbejdsmarkedet. For at beskrive alle de borgere, som man ønskede at give ret til Arne-pension, var det derfor nødvendigt at udforme regler for de mange forskellige scenarier, som de pågældende borgeres arbejdsliv repræsenterede.

Trods den enkle politiske ambition blev reglerne derfor uhyre detaljerede for at tage højde for et utal af scenarier, der dækker alt fra selvstændige med delvise dagpenge til medmoderskab.

Vanskelig data
For det andet viste det sig temmelig vanskeligt at sikre et sammenhængende datagrundlag af tilfredsstillende kvalitet, som kunne dokumentere ansøgers anciennitet.

Det hænger selvfølgelig delvist sammen med de mange komplicerende forhold nævnt ovenfor, men også at nødvendige data i en del tilfælde var ufuldstændige og derfor nødvendiggjorde en manuel kvalitetssikring.

Desuden viste behovet for indhentning af supplerende data fra Rigsarkivet for at rette op på manglerne sig væsentlig større end oprindelig antaget. For at gøre ondt værre, var Rigsarkivet bundet af anden lovgivning og kunne derfor, i første omgang, ikke prioritere en smidig identifikation af nødvendige, supplerende data.

Trods den enkle ambition, betyder alt dette, at den sagsbehandling, der sker når en borger sender en ansøgning om Arne-pension, sjældent sker fuldautomatisk.

For det tredje illustrerer vores undersøgelse af realiseringen af Arne-Pensionen ironisk nok, at en ambition om enkle og klare regler, ensartede begreber og genbrug af data kan være mere kompliceret og tidskrævende at realisere, end komplicerede, detaljerede regler uden datagenbrug.

Det kom tydeligst til udtryk i relation til beregninger af den indkomst, som en modtager af Arne-pension kan have ved siden af pensionen uden at miste pensionen.

Formodentlig som følge af stort tidspres, høj politiske prioritering, indimellem manglende viden og mange involverede aktører, lykkedes det ikke at ”genanvende” visse nøglebegreber fra eksisterende pensionslove.

Lovgivning i glemmebogen?
Kan Folketingets ambition om digitaliseringsklar lovgivning derfor langsomt, men sikkert, forventes at gå i glemmebogen ligesom det er sket med andre moderniseringsreformer som for eksempel Kvalitetsreformen fra 2006 og Sammenhængsreformen fra 2017? 

I en tid hvor forventningerne til anvendelse af AI i den offentlige sektor er kolossale, så er et fortsat fokus på at tilstræbe, at lovgivning er så simpel som mulig en absolut nødvendighed.

Hanne Marie Motzfeldt, Ursula Plesner & Ulrik Røhl

Vi tror det ikke. Dertil er de teknologiske muligheder for at understøtte offentlig sagsbehandling for store – og støt stigende som følge af udviklingen inden for særlig kunstig intelligens (AI).

I stedet repræsenterer ambitionen om digitaliseringsklar lovgivning formodentlig et valg mellem to "onder", hvis Folketingets ambitioner fra 2018 skal tages seriøst.

Enten skal Folketinget og centraladministrationen sadle markant om, og fremover producere væsentlig mere simpel lovgivning, hvor der i langt mindre grad er plads til detaljerede kompromisser og undtagelser fra hovedreglerne.

I samme ombæring skal man så også vænne sig til at afsætte tilstrækkelig tid i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivning til at kortlægge mulighederne for at indhente dækkende og meningsfulde data til brug for sagsbehandlingen.

Simpel lovgivning er nødvendig
Lyder det i et vist omfang som imod selve "politikkens natur", så er alternativet at besinde sig og justere forventninger til hvilke love, der kan gøres digitaliseringsklare i Danmark: Det vil primært være relativt simple lovgivninger, som indeholder få undtagelser og hvor de informationer, som er nødvendige for sagsbehandlingen, foreligger som data i offentlige registre med videre i tilfredsstillende kvalitet.

Det er samtidig vores forventning, at denne type lovgivning i ret stort omfang faktisk allerede i dag er målrettet automatiseret sagsbehandling og dermed digitaliseringsklar.

Verden står dog som bekendt ikke stille. Nye, "simple" lovgivninger kan komme til, og ikke mindst fortsætter den teknologiske udvikling.

I en tid hvor forventningerne til anvendelse af AI i den offentlige sektor er kolossale, så er et fortsat fokus på at tilstræbe, at lovgivning – med behørig respekt for almindelige retssikkerhedsmæssige principper – er så simpel som mulig en absolut nødvendighed.

Men sådanne bestræbelser må være baseret på realistiske forventninger til både muligheder og arbejdsindsats, hvis man skal undgå de hovedbrud, som implementeringen af Arne-pensionen gav.