Tidl. ambassadør: Regeringen har stadig ingen udenrigsstrategi

DEBAT: USA vender ryggen til verden og bidrager aktivt til at nedbryde multilaterale organisationer. Det giver et helt andet spillerum for en dansk udenrigsminister, skriver tidligere ambassadør Claus von Barnekow, der efterlyser klare udenrigspolitiske mål og en styrket repræsentation i udlandet.

Af Claus von Barnekow
Seniorrådgiver i Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, forhenværende ambassadør ved Europarådet

"Giv mig sindsro til at acceptere de ting, jeg ikke kan ændre, mod til at ændre de ting, jeg kan, og visdom til at se forskellen."

I et overbevisende indlæg i Politiken har redaktionschefen på Djøf Forlag, Jeppe Strandsbjerg, og professor ved CBS, Lars Bo Kaspersen, peget på, at "kampen mod coronavirus bliver ikke et farvel til globalisering."

Globalisering og nationalstater er hinandens forudsætninger, ikke modsætninger. Det er staterne, der fører global politik. Det kræver de rette internationale institutioner og visioner. Stater regerer over deres territorier og befolkninger. Når der opstår farer, samles alle om staten. 

Hvilke ambitioner kan et lille land som Danmark have for at påvirke verden omkring os, og hvordan gør vi det bedst?  

Danmarks internationale rolle er forandret
Erik Scavenius’ udødelige udsagn om Danmarks internationale placering i datidens temmelig regelløse internationale samfund lød: "I realiteten bestemmes Danmarks udenrigspolitik af faktorer, hvorpå den danske regering og rigsdag kan øve ringe indflydelse. Dansk udenrigspolitiks hovedopgave bliver derfor at holde sig orienteret om disse faktorer og deres samspil, og i forbindelse hermed skønne over det rette øjeblik for at udnytte den til enhver foreliggende situation til at fremme Danmarks interesser."

Når man ser på Danmarkskortet og den store verden, hvordan placerer Danmark sig så for ikke at blive spist af de store fisk i farvandet eller blive sparket rundt som en badebold? De større fisk ved jo, at også de kan indgå i fødekæden!

Den store forskel på de forudsætninger, Scavenius levede under, og forudsætningerne senere hen, er de mentalitetsændringer, der i kølvandet på 2. Verdenskrig førte til dannelsen af et regelbaseret samarbejde. Globalt i FN, interregionalt i Nato, og regionalt i Europarådet og EU. 

Fra at være et lille, isoleret land henvist til at tilpasse sig stormagternes vilje i et anarkisk internationalt system, udviklede Danmark sig til et respekteret medlem af et internationalt samfund, hvor de multilaterale organisationer sikrer, at magt ikke altid er ret.

Nyt internationalt spillerum
Det kunne Danmark udnytte i det momentum, der opstod efter murens fald, hvor USA i modsætning til i dag bidrog aktivt til en ny fase i opbygningen af det multilaterale system med blandt andet OSCE, hvor FN's højkommissær for menneskerettigheder på blandt andet dansk initiativ blev oprettet, og Europarådet blev udvidet med det hedengangne Sovjetunionens tidligere satellitstater og Rusland. 

Der var plads til, at en dansk udenrigsminister kunne spille en aktiv rolle i de baltiske staters frihed og i Østersørådets oprettelse. Men i dag, hvor USA ikke bare vender ryggen til verden, men aktivt bidrager til at nedbryde de multilaterale organisationer, giver det et helt andet spillerum for en dansk udenrigsminister.

Det bliver dermed endnu vigtigere at formulere klare målsætninger for dansk udenrigspolitik og fokusere på de langsigtede nationale interesser - i stedet for den kortsigtede indenrigspolitiske gevinst, som det skete under Danmarks formandskab for Europarådet i efteråret 2017 til foråret 2018. Her udgjorde Udenrigsministeriet ikke krumtappen, og Danmarks internationale anseelse led skade.

Det er nu også endnu vigtigere at råde over de rette instrumenter til at nå sine udenrigspolitiske mål, herunder et stærkt forsvar og en effektiv, tilpasset global udenrigstjeneste og styrkelsen af alliancer (når USA nu ikke vil deltage, må EU, Europarådet og det nordiske samarbejde blive endnu vigtigere).

Danmarks strategi mangler
Så hvad nu? Regeringen har endnu ikke fremlagt sine målsætninger om den strategi, der skal bringe dem i hus. Det anses måske mere hensigtsmæssigt, at der ytres kritik herom, end at de fremlægger en strategi, der i medfør af det politiske spil næppe kan undgå kritik.

I Udenrigsministeriet arbejdes der med fireårsplaner på udvalgte områder, så mon ikke der snart lindes på døren til værkstedet. Så svært kan det vel ikke være i folkestyrets land.

Vedrørende menneskerettigheder er der et forlæg i form af den daværende regerings internationale menneskerettighedsstrategi fra 2009. Kan man her forvente, at regeringen i højere grad begynder at interessere sig aktivt og mindre retorisk for menneskerettighedernes og retsstatsprincippers overholdelse blandt europæiske stater? Danmarks egen dukserolle har fået flere skrammer.   

Det store spørgsmål er, hvad Danmark kan øve indflydelse på realistisk set, og hvad Danmark ikke kan påvirke i den internationale politiks sammenhæng. Hvem kan man bilateralt realistisk set påvirke?

Håbet må være, at en strategi undgår at ligne et juletræ behængt med emner, man alligevel ikke kan gøre noget ved, men at der udtrykkes et både indenrigs- og udenrigspolitisk troværdigt perspektiv. Et fortsat brugbart generelt udgangspunkt for målsætninger – ikke mindst for den nuværende regering - er formuleringer som den, daværende udenrigsminister Per Hækkerup (1915-1979) lagde navn til i bøgerne "Danmarks Udenrigspolitik" 1965 og i en kortere udgave med samme titel uden årstal.

Hækkerup peger på målsætningerne om først at bevare Danmarks frihed, dernæst at varetage Danmarks og danske borgeres konkrete interesser, og til slut om at "at påvirke den internationale udvikling ud fra (...) vort demokratiske samfundssyn." Om midlerne pegede han på FN, Nato, det europæiske samarbejde i alle dets forgreninger, det nordiske samarbejde, og til sidst det tosidede forhold til de enkelte lande. 

Et lille land med store tanker
Til denne afdæmpede, fortsat realistiske grundopfattelse af vilkårene for Danmarks internationale placering skal tilføjes det svar, Hækkerup gav på sit eget spørgsmål om, hvorvidt (...) Et lille land [kan gøre] noget i storpolitikken."

Det fortjener at blive refereret i sin helhed, men essensen er, at "de store lande har magten, men de har ikke derfor monopol på gode ideer og tanker." Den sætning antager jeg, at tidligere og nuværende kollegaer i udenrigstjenesten kan nikke genkendende til, men den kræver selvsagt, at den udenrigsministerielle kultur er en åben, modtagelig, aktiv, målrettet, indflydelsessøgende, professionel, sprogkyndig, analytisk og implementerende kultur, hvor sætningen "jeg hører, hvad du siger, men..." er arkiveret, og hvor man ikke afskærer sig fra at høre, hvad kollegaer mener.

"Alle står på hinandens skuldre," som en højt respekteret chef sagde til mig om tjenesten i 1981. Endelig må det erkendes, at uden varetagelsen af de interesser, der er grundlæggende for bevarelsen af Danmarks frihed, er der næppe rammer for hverken eksportfremme eller udviklingshjælp.

Disse to områder er helt og fuldt afhængige af det første, og kan hverken træde i stedet for eller nyde forrang. Og kunne man ikke bandlyse det ulidelige og udfordrende ord udfordring (udglattende ledersprog for, at man ikke har styr på et problem) til fordel for ordet problem (at en tilstand afviger fra det ønskede, og at det skal løses)? 

Udenrigspolitisk ønskeliste
Jeg har nogle ønsker til den umiddelbare fremtid: 

En presse, der interesserer sig for substansen i udenrigspolitik. For eksempel fandt udenrigsministerens skriftlige redegørelse af 6. februar 2020 om udviklingen i EU-samarbejdet ikke vej til dagspressen.

At omtalen af danske konkrete holdninger er få og debatten uinspirerende og præget af sædvanlig dogmatik er i givet fald ikke en seriøs forklaring. At man "Fra Kongerigets side støtter..., at EU styrker sit engagement i Arktis, forudsat at (...) [EU] respekterer de Arktiske Staters særlige rolle i relation til Arktis og understøtter det konstruktive arbejde i Arktisk Råd" kunne nok have fortjent lidt opmærksomhed, set i lyset af USA’s intimiderende interesse for den del af kongeriget. Det samme gælder for debatten om Europarådet, OSCE og andet, der fandt sted den 11. juni.

Danmark bør være tilstede i samtlige EU-lande. Det er ikke størrelsen som sådan af bilaterale ambassader, der er afgørende, men målsætninger, deres aktive gennemførelse og motivation. Det nuværende indberetningssystem, den foreliggende instruks og regeringens konkrete målsætninger kan udvikles til et sammenhængende system.

Der kunne oprettes et sekretariat for strategi, implementering og fornyelse med direkte reference til ledelsen. Inddrages EU’s fælles udenrigstjeneste i forbindelse med overvejelser om bemanding af danske ambassader i lande, der ingen betydning har for danske kerneinteresser?

Og er der en overordnet, strategisk og kriseforberedende rolle at tildele den fælles udenrigstjeneste i medfør af coronakrisen?

De multilaterale repræsentationer bør forstærkes. Da Danmark havde formandskab for Europarådet i 1996, bestod repræsentationens udsendte personale af en ambassadør, to seniordiplomater og tre administrative medarbejdere samt en lokalansat.

Ved formandskabet 2017-2018 var det udsendte personale reduceret til en ambassadør og en juniordiplomat, tre lokalt ansatte og to praktikanter. I dag er ambassadøren den eneste udsendte. Der bliver fortsat færre danskere i internationale organisationer som Europarådet og EU.

Fra dansk side bidrager man ikke konsekvent til danske statsborgeres internationale karriereforløb og til kvoteopfyldelse i sådanne organisationer. Derved mindskes kendskabet til Danmarks politikfastlæggelse og omvendt.

Det bliver ligeledes gjort gældende, at der fra dansk side sjældent vises en konsistent interesse for den vidensudveksling og det samarbejde, der kunne etableres med danskere i internationale organisationer. Udenrigsministeriets hjemmeside kan udnyttes langt bedre. Nyheder domineres af eksportfremme og bistand, og nyheder oversat til engelsk er få. Det gavner næppe herværende ambassaders arbejde.

Nyheder fra for eksempel bilaterale ministerbesøg og møder i EU burde helt naturligt være tilgængeligt. Og hvorfor ikke lægge besvarelser af folketingsspørgsmål på tillige med redegørelser og lignende. Der må udarbejdes en systematik og tages højde for pressens manglende dækning.  

Hvad er kravene?
Danmark er et velstående land. Hvor man i erhvervslivet tjener penge og drejer nøglen om eller finder nyt, hvis indtjeningen ophører, bruger udenrigstjenesten penge. Hvilke konkrete krav har regeringen til udenrigstjenesten, og hvad skal der til for at opfylde de målsætninger?

Nu må Udenrigsministeriets mål og midler fastlægges, og set i det lys en forventet øget præmie betales. Mon ikke en konkret, målrettet og nøgtern behovsanalyse, udmøntet i en vendepunktsbeslutning vedrørende udenrigstjenesten, vil kunne få tilslutning i Folketinget?

Forrige artikel IMR: Domstolen er nødt til at være aktivistisk for at være relevant IMR: Domstolen er nødt til at være aktivistisk for at være relevant Næste artikel Nikolaj Villumsen: Padborg-hullet skal lukkes nu Nikolaj Villumsen: Padborg-hullet skal lukkes nu