Professor og konsulenter: OPP er meget andet end en vej uden om anlægsrammen

KRONIK: Offentlige-private partnerskaber rummer store potentialer, men risikerer at blive sidste udvej for offentlige beslutningstagere, der ikke vil begrænses af den normale udgiftsstyring, skriver professor og konsulenter.

Af Morten Bo Rasmussen, Jørgen Stenbæk og Ole Helby Petersen
Senior manager i KPMG, senior consultant i KPMG og professor på Roskilde Universitet

"Byrådet har denne gang reelt stået med et simpelt valg: Undlade at bygge ny institution – eller afsøge alternative finansieringsmuligheder".

Sådan beskriver byrådsmedlem Thomas Cordtz (K) baggrunden for at etablere en ny daginstitution ved Sølund i Skanderborg som et offentligt-privat partnerskab (OPP).

I det tilfælde viste OPP sig samtidig at være fornuftigt købmandskab for kommunen. Men dette og mange andre eksempler viser, at OPP risikerer at blive brugt af de forkerte grunde.

I praksis kan OPP således blive valgt, fordi det giver adgang til at finansiere anlæg, som ikke kan rummes inden for anlægsrammen eller med den tilgængelige likviditet.

Det gøres med de bedste hensigter om at sikre kvalitet for borgerne. Men hvis OPP anvendes til at omgå budgetreglerne, risikerer princippet om "mest muligt for pengene" at blive sekundært.

Pejlemærket for OPP i Danmark har netop været, at det skal benyttes, hvis det giver "mest muligt for pengene". Det går helt tilbage til den første handlingsplan for OPP fra 2004 og er siden blevet anerkendt af skiftende regeringer.

Fokus på totaløkonomi
For at forstå problemet må vi se nærmere på selve OPP-modellen.

OPP er først og fremmest en organiseringsform, der typisk samler design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør.

Til sammenligning vil en traditionel organisering af et offentligt anlægsprojekt indebære, at byggeopgaven først sendes i udbud, og derefter kan vedligeholdelsesopgaven blive udbudt særskilt.

Med OPP tvinger man derimod de private leverandører til at sammentænke anlægsudgifter og driftsudgifter over hele projektets løbetid – ofte 15 til 30 år. Det giver et større fokus på totaløkonomi set over hele perioden og ikke kun den billigste byggeform på kort sigt.

Som eksempel er Sønderborg-Kliplev-motorvejen organiseret som et OPP. Da den private leverandør lagde asfalten, havde de samtidig et stærkt incitament til at sikre et holdbart produkt.

For hvis der opstår huller de næste mange år, skal de selv lappe dem inden for den aftalte budgetramme. Det kan give bedre sammenhæng mellem anlægsfasen og driftsfasen i store offentlige bygge- og infrastrukturprojekter.

OPP-projekter for mere end 17 milliarder kroner  
Siden Herning Kommune udbød det første danske OPP-projekt i 2004 – Vildbjerg Skole – er der udbudt 46 OPP-projekter i Danmark. En opgørelse foretaget af KPMG viser, at der i Danmark er indgået OPP-kontrakter for mere end 17 milliarder kroner.

Det drejer sig om parkeringshuse, retsbygninger, folkeskoler, kontorbygninger, psykiatrisygehuse, sportsfaciliteter og en motorvej – for at nævne nogle eksempler. Og modellen benyttes i både stat, regioner og kommuner.

Erfaringerne indtil nu viser, at OPP ikke er nogen mirakelkur. Eksempelvis har Langeland Kommune offentligt udtrykt utilfredshed med den OPP-aftale, som kommunen har indgået om en ny folkeskole.

Omvendt viser en nylig forskningsevaluering af Danmarks første OPP-projekt på psykiatriområdet i Region Syddanmark, at projektet stod færdigt til tiden og havde en højere kvalitet end et sammenligneligt psykiatrisygehus opført som et traditionelt offentligt udbud. Men evalueringen konkluderede også, at OPP-projektet samlet set var dyrere.

De statslige erfaringer med OPP peger på, at OPP-projekter i højere grad end traditionelle anlægsprojekter overholder tidsplanen og budgettet. Det er vigtige erfaringer i lyset af, at store offentlige anlægsprojekter historisk set har haft en uheldig tendens til at overskride tidsplaner og budgetter.

Behov for eftersyn af rammerne for OPP
OPP rummer derfor potentialer, hvis det bruges af de rigtige grunde. Det vil sige til at skabe større fokus på totaløkonomien i projekterne og forbedre byggestyringen i de store offentlige anlægsprojekter.

Omvendt viser erfaringer fra både Danmark og udlandet, at OPP desværre for ofte benyttes som en metode til at omgå de almindelige (og ofte meget sunde) rammer for offentlige anlægsaktiviteter.

Derfor er der brug for et eftersyn af OPP, hvis vi skal sikre, at OPP i fremtiden vælges i de rigtige projekter og af de rigtige grunde. For det første skal den offentlige udgiftsstyring i størst mulig grad ligestille valget mellem OPP og alternative anlægsformer.

Anlægsprojekter skal netop organiseres efter, hvad der giver skatteborgerne mest muligt for pengene, og ikke efter at omgå de almindelige anlægsrammer eller opnå midlertidige likviditetsfordele. Der er oplagte steder at tage fat.

Den såkaldte deponeringsfritagelsespulje på 400 millioner kroner i 2021 giver i dag regionerne en likviditetsmæssig fordel ved at benytte OPP. Det fordrer ikke beslutninger ud fra "mest for pengene-princippet", men tilskynder til at organisere anlægsprojekter, så man omgår de almindelige rammer for offentlige anlægsaktiviteter.

Fremadrettet bør offentlige organisationer udelukkende vælge organiseringsform for anlægsprojekter ud fra, hvad der giver mest værdi for pengene. Hvis man fra politisk side ønsker større eller mindre anlægsaktivitet i stat, regioner og kommuner, kan deponeringsfritagelsespuljer være et fornuftigt værktøj. Men de forskellige projektformer bør stilles lige, fordi det giver mest og bedst byggeri for pengene.

Transparens i beslutningerne
For det andet er der behov for robuste forudsætninger, når beslutningstagere sammenligner prisen ved OPP over for mere traditionelle alternativer. De skal bruges i de tidlige beslutningsfaser, hvor valget om OPP eller ej reelt træffes.

Samtidig bør forudsætningerne være offentligt tilgængelige, så offentligheden kan få indsigt i præmisserne for beslutninger af stor økonomisk betydning. Den transparens i beslutningerne er der ikke i dag.

Konkret bør der anvises en metode til at indregne det offentliges finansieringsomkostninger og diskontere fremtidige betalingsstrømme. Det kan ske med inspiration fra finansministeriet i New Zealand, der blandt andet anbefaler at tage højde for det faktiske renteniveau samt risici i det konkrete projekt.

Derudover bør der i sammenligningen af OPP og traditionelle alternativer indgå forudsætninger om, hvor meget de respektive anlægsformer gennemsnitligt overskrider budgettet.

Offentlig eller privat finansiering
For det tredje har vi brug for kvalificerede vurderinger af, om OPP skal ske med såkaldt "offentlig finansiering" eller "privat finansiering".

Forskellen er, om den offentlige ordregiver betaler hele anlægssummen ved ibrugtagning af anlægget (OPP med offentlig finansiering) eller løbende hen over kontraktperioden (OPP med privat finansiering).

OPP med offentlig finansiering giver mulighed for at kombinere de totaløkonomiske fordele i OPP med det offentliges finansieringsfordel i form af meget lave renter.

Den offentlige sektors finansieringsomkostninger kan ikke direkte sammenlignes med OPP-investorers afkastkrav, idet OPP-projekter indebærer, at private tager betaling for at overtage risiko.

Men staten har dog en finansieringsfordel, alene fordi den optager gæld i store og likvide serier. Et OPP-arbejde ledet af Anders Eldrup og Peter Schütze har tidligere beregnet denne "likviditetspræmie" til mellem 0,5 og 1,5 procentpoint. Det er en ganske stor forskel i renteudgifter for anlægsprojekter i hundrede millioner kroners klassen eller mere.

Oprustning på offentlige kompetencer
Hvis vi fremover skal sikre, at OPP giver mest værdi for pengene, skal det offentlige Danmark opruste på kompetencesiden.

OPP-aftaler er komplekse, omfatter store beløb og binder beslutningstagerne i kontrakter med en løbetid på op til 30 år. Det kræver specialistkompetencer, som man ikke kan forvente, at små og mellemstore kommuner kan opdyrke og fastholde.

Derfor bør der overvejes modeller til at mindske kompetenceasymmetrien i OPP-aftalerne. Tyskland og Frankrig har oprettet egentlige OPP-enheder, og i Irland har man i mange år rådgivet offentlige organisationer med finansiering af OPP og andre komplekse bygge- og infrastrukturprojekter.

Med ovenstående initiativer kan vi i Danmark tage et stort skridt i retning mod en brug af OPP, som sikrer den offentlige sektor og borgerne det bedst mulige byggeri for pengene.  

Forrige artikel DI: Sådan skal nærhedsreformen sikre et agilt velfærdssamfund DI: Sådan skal nærhedsreformen sikre et agilt velfærdssamfund Næste artikel Kommunaldirektør: Nærhedsreformen kalder på ledelse på tværs og på langs Kommunaldirektør: Nærhedsreformen kalder på ledelse på tværs og på langs
Podcast: Det ved vi om millionsvindelsagen fra København

Podcast: Det ved vi om millionsvindelsagen fra København

AJOUR: Teknik- og Miljøforvaltningen har opdaget, at der formentlig er svindlet for cirka 50 millioner kroner. Hvordan er det sket? Og hvad mangler vi at få svar på? Det forklarer Altingets hovedstadsredaktør mere om i dagens udsendelse.