Forskere: Besparelser på jobindsatsen risikerer at ramme de borgere, der har størst behov for hjælpen

Af Dorte Caswell og Flemming Larsen
Professorer ved Center for udvikling af borgerinddragende beskæftigelsesindsatser, Aalborg Universitet

Er der noget næsten alle kan blive enige om, så er det at beskæftigelsesindsatsen ikke fungerer tilfredsstillende.

Den fremstilles som værende bureaukratisk og ufleksibel, samt at den behandler borgerne på en måde, der hverken er værdig for eller løser borgernes problemer.

Det er i den forstand tankevækkende, at så politisk forskellige aktører som Enhedslisten og Cepos begge foreslår jobcentrene nedlagt, hvilket må være en af meget få ting, de kan blive enige om.

Derfor er det måske heller ikke særligt overraskende, at man en sen nattetime ender et politisk forlig med, at en del af Arne-pensionen skal finansieres med besparelser på beskæftigelsesområdet med i alt 1,1 milliarder kroner om året fra 2020.

Det gode spørgsmål er så, hvilke konsekvenser det får for beskæftigelsespolitikken, herunder om besparelserne kan hentes hjem ved hjælp af regelforenkling, som der står i forligsteksten, ja måske ligefrem gøre den mere effektiv?

Det kan derfor være en bekymring, at besparelserne på beskæftigelsesområdet rammer de aktiviteter, som hjælper borgere med størst behov i stedet for at resultere i mindre bureaukrati. Det er der overhængende risiko for.   

Dorte Caswell og Flemming Larsen
Professorer ved Center for udvikling af borgerinddragende beskæftigelsesindsatser, Aalborg Universitet

Områder favner bredt
Det vil vi prøve at give et bud på i dette indlæg. Vores baggrund for at gøre dette, er at vi i CUBB (Center for udvikling af borgerinddragende beskæftigelsesindsatser, Aalborg Universitet) arbejder sammen med en række kommuner om at omstille beskæftigelsesindsatserne, så de bliver mere effektive, samt meningsfulde for de borgere, som har brug for hjælp.

Derfor har vi over de sidste knap fem år været langt inde i beskæftigelsessystemets maskinrum, hvor vi har observeret, hvordan der arbejdes, samt løbende talt med alle de aktører, som arbejder på feltet, herunder et stort antal af de borgere, som systemet er sat i verden for at hjælpe.

Det har vi skrevet om mange andre steder, men her vil vi sætte fokus på udvalgte iagttagelser, som kan sige noget om de mulige konsekvenser af de planlagte besparelser.

For det første opdagede vi meget hurtigt, at beskæftigelsessystemet har en endog meget bred opgavevaretagelse, som spænder lige fra at sikre virksomhederne kvalificeret arbejdskraft og få ny-ledige i job til at varetage sociale indsatser overfor meget udsatte borgere.

Det synes som om omgivelserne og ikke mindst politikerne af og til glemmer dette, jævnfør nedsættelsen af ny kommission på beskæftigelsesområdet, hvor opmærksomheden på udsatte borgere er helt fraværende.

Enorm spænding i systemet
For det andet viser vores analyser, at mange borgere, måske overraskende for offentligheden, føler sig meget godt hjulpet. Der er med andre ord nogle, som har meget brug for den hjælp, de får i dag, ikke mindst blandt de mest udsatte borgergrupper.

Det glemmer de politiske beslutningstagere også ret ofte. Se bare corona-nedlukningen af jobcentrene, som de første dage blev italesat som en frihed for borgerne, indtil kommunerne fik råbt højt nok om, at der altså var borgere, man ikke bare kunne efterlade uden kontakt.

Når det er sagt, så er der for det tredje en enorm spænding i systemet. På den ene side står de velmenende krav, som kommer fra politisk hold og styrelse om blandt andet at sikre fokus på beskæftigelse, undgå snyd, at de ledige har de rette incitamenter, at bestemte virksomme redskaber og metoder anvendes.

På den anden side står det, der opfattes som meningsfuldt for medarbejdere og borgere. Gennem mange år er der således udviklet en "oppefra og ned"-styret produktionslogik med tonstunge bunker af regler og procedurer, hvor det kommer til at handle om produktet, som det offentlige leverer, frem for den hjælp, der giver mening og værdi for borgeren. 

Unødigt ressourceforbrug
Det gælder især for de mest udsatte grupper. Her ligger der oplagt et effektivitetspotentiale, da det efterhånden er en erkendelse for de fleste, at aktiviteter, der opfattes som meningsløse for de ledige selv, næppe får ret mange flere i beskæftigelse.

Især ikke dem, som har mest behov for hjælp til at komme videre. Samtidigt bruges der mange unødige ressourcer på produktionsstyring, samt omfattende dokumentation og monitorering.

Hvis vi ser på disse systemtræk i et besparelses- og effektivitetsperspektiv og begynder bagfra, så giver vi sådan set forligsparterne ret. Der bør ses på regelforenkling, der kan reducere de mange ressourcer, der anvendes på bureaukrati og produktionsstyringslogik.

Det er dog langt fra en ny erkendelse, og adskillige beskæftigelsesministre har de sidste årtier kæmpet for at reducere bureaukrati og regler i et hurtigere tempo, end lovgivere og administration finder på nye.

Det har vist sig at være en meget svær øvelse. Men måske regelforenkling kan få mere vind i sejlene nu, hvor der er et akut behov for besparelser i horisonten?

Forenkling kan ikke stå alene
Et andet mere presserende problem er dog, hvad der skal stilles i stedet for den nuværende styringslogik og måde at organisere beskæftigelsesindsatserne på?

Det er netop det, vi sammen med en række kommuner har arbejdet med de sidste fem år med fokus på at udvikle indsatser, der både er mere effektive og borgerinddragende. En væsentlig lære fra det arbejde er, at man ikke kan omstille så stærkt produktionsstyrede organisationer fra den ene dag til den anden. 

Det fører for vidt her at komme ned i detaljerne, men at gå fra produktionsstyrede til mere responsive organisationer indebærer omstillinger på mange planer:

Det gælder lige fra den politiske styring til ledelsestilgange, måder man måler og omkostningsvurderer indsatser og resultater, samarbejdsformer på tværs af afdelinger og eksterne samarbejdspartnere, former for virksomhedskontakt, medarbejdernes arbejdsmåder og kompetenceudvikling og rammerne for hvordan man møder borgerne - for nu bare at nævne nogle af de væsentligste forhold.

Så ja - regelforenkling er en væsentlig forudsætning for mere effektive indsatser, men det kan ikke stå alene. De må følges af større organisatoriske omstillinger, som udvikler et andet mind-set, hvilket dog ikke bare sker af sig selv.

På den vis kan man risikere at ende i samme situation som Skat, hvor man ved hjælp af regelforenkling vil høste forventede effektiviseringsgevinster, inden de er realiseret.

Socialindsatser blandes ind
Det kan derfor være en bekymring, at besparelserne på beskæftigelsesområdet rammer de aktiviteter, som hjælper borgere med størst behov i stedet for at resultere i mindre bureaukrati. Det er der overhængende risiko for.  

I forhold til de første to iagttagelser om de mangeartede funktioner, systemet varetager, samt at borgerene i vid udstrækning faktisk ofte føler sig godt hjulpet, så er der et stort behov for at nuancere debatten omkring beskæftigelsessystemet, også når det gælder besparelser og effektivisering.

Det er som om, man politisk helt har glemt, at man siden 2002 har flyttet mere og mere af det, der tidligere var socialpolitiske indsatser ind i beskæftigelsespolitikken.

At tænke beskæftigelse ind i relation til udsatte borgere er til fulde lykkedes. Det giver i øvrigt god mening i forhold til, at det også ofte er det borgerne selv fortæller, at de drømmer om, omend de sjældent har store forhåbninger herom.

Men forståelsen af målgruppernes forskellige forudsætninger og behov har ikke ligefrem været systemernes spidskompetence. Det har været som at slå skruer i med en hammer.

Kæmpe besparelsespotentiale
Hvis man skal tænke besparelser og effektiviseringer ind på feltet, så er det her man burde kigge. Og her tænker vi ikke på forhåndskonterede besparelser på administration og indsatser ved hjælp af regelforenklinger, men på besparelser af de mange midler, der samlet set anvendes på de mest udsatte grupper i velfærdssystemet.

De offentlige udgifter er høje, hvis man medtænker de forbundne kar, der er mellem forskellige offentlige ydelser og udgifter (sundhed, social, familie, psykiatri, med videre). Kan man gøre disse samlede indsatser mere effektive, er der et kæmpestort besparelsespotentiale.

Samtidigt skal man ikke underkende, at der ofte er tale om en nødvendig velfærdspolitisk indsats for udsatte voksne i Danmark.

Så ja, vi er enige i, at det er nødvendigt med regelforenklinger, hvis indsatserne skal gøres mere effektive. Men regelforenklinger giver ikke af sig selv besparelser, som kan forhåndskonteres. Der er sammen med regelforenkling brug for tid og omstillinger.

Besparelsesdiskussionen kunne med fordel flyttes, så fokus blev rettet mod mulige besparelser ved at investere i at udvikle et system, der kan levere en mere effektiv og borgerinddragende indsats.

Gerne på en måde, hvor vi holdt fokus på de borgere, som har størst behov for hjælp.