Kommunalreform udpiner nærdemokratiet

Lars Løkke Rasmussen (V) kaldte den "vor generations største reform af den offentlige sektor". Den skulle levere velfærd af høj kvalitet, den skulle skære overadministrationen væk, og den skulle ikke mindst styrke demokratiet. Det sidste var et helt centralt mål, noterede den daværende indenrigsminister i en præsentation af reformen.

Resultatet? Fem år efter Danmark blev totalreformeret, bløder lokaldemokratiet.

En stribe forskningsartikler har gransket nærdemokratiet, og konklusionen er nedslående for glødende lokaldemokrater: Efter reformen ved borgerne mindre om lokalpolitiske forhold, og de føler sig mindre i stand til at handle. Alt i mens har magten forskubbet sig indad, udad og opad, stemmeprocenten er dalet til et kritisk lavt niveau, og borgerne går og drømmer sig tilbage til de små kommuner. 

Her er, hvad forskningen kan fortælle os om kommunalreformens konsekvenser. Faktum på faktum.

Kommunalreformen er på mange måder en designet fiasko. Det er ikke spor overraskende, at vi nu ser de demokratiske konsekvenser og de manglende økonomiske og faglige gevinster. Hvis man i dag nøgternt så på, hvad Strukturkommissionen egentlig skrev, og på hvad der ellers lå af forskning fra 2000 til 2005, så er sandheden, at intet tydede på, at det var en fremragende idé.

Roger Buch
Forskningschef og kommunalforsker, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Den politiske selvtillid daler
Professor David Dreyer Lassen og professor Søren Serritzlew har skrevet, hvad der i forskerkredse bliver betegnet som den bedste danske artikel om kommunalreformens konsekvenser, som er blevet udgivet i verdens bedste tidsskrift for statskundskab.

Her har over 1.000 tilfældigt udvalgte borgere blandt andet taget stilling til udsagnet:

"Kommunalpolitikken i min kommune er undertiden så kompliceret, at en person som mig ikke forstår, hvad der foregår."

I 2001 mente knap fire ud af ti borgere i de senere sammenlægningskommuner, at dele af kommunalpolitikken var så kompliceret, at det var uforståeligt, hvad der foregik. I 2007-2008 var det tal steget til seks ud af ti: en forskel på 20 procent.

Tallene blotlagde også, hvordan problemet voksede i takt med kommunernes størrelse, og hvordan én ud af ti borgere i de ikke-sammenlagte kommuner oplevede, at kommunalpolitik faktisk blev mindre kompliceret.

"Når kommuner vokser i størrelse, falder den politiske selvtillid," lyder studiets håndfaste konklusion.

"Man kan ikke få det hele," konstaterer en af forfatterne bag undersøgelsen, David Dreyer Lassen, professor ved Københavns Universitet:

"Vil man gerne have større enheder af økonomiske årsager, så risikerer man at miste noget på nærdemokratiet, hvor færre føler sig klædt på til at deltage i lokaldemokratiet. Ud fra en demokratisk tankegang er det et problem."

Byrødderne mister indflydelse
Professor Ulrik Kjær, ph.d. Ulf Hjelmar og ph.d.-studerende Asmus Leth Olsen har ved at spørge ca. 750 kommunalbestyrelsesmedlemmer i hhv. 2003 og 2009 analyseret, hvordan den lokalpolitiske magt har forskubbet sig efter kommunalreformen, og den har vist sig at stikke afsted i tre retninger.

1) Indad fra menige til formænd: De menige byrådsmedlemmer fra sammenlagte kommuner føler, at de har mistet indflydelse, som i stedet er gået til borgmestre og udvalgsformænd.

2) Udad fra kommunalbestyrelsen til bureaukraterne: Efter reformen mener markant flere lokalpolitikere, at det er sværere at få sine ideer igennem, hvis det strider mod tankerne hos de ledende embedsmænd. Tendensen slår særligt igennem i sammenlagte kommuner.

3) Opad fra kommunen til staten: Kommunalpolitikerne tilkendegiver klart, at de mærker en stærkere statslig regulering i 2009 end i 2003. Man kan dog ikke konkludere, at dette er en direkte effekt af kommunalreformen, skriver forfatterne, men effekten er der.

Tilsammen flugter det ifølge Asmus Leth Olsen langt fra med kommunalreformens erklærede mål om at styrke demokratiet.

"Det er svært at se, at det mål skulle været nået. Tværtimod. Et er kommunalreformen, en anden negativ faktor er den kraftigere statslige styring af kommunernes økonomi og serviceniveau, som er sket sideløbende," skriver han i en mail til Altinget | Kommunal fra San Francisco, hvor han i øjeblikket forsker ved Stanford Univerity.

Vælgerne hænger i sofaen
Tager man stemmeprocenterne som et udtryk for lysten til lokaldemokratisk deltagelse, så er tendensen lige så negativ, som det konstateres i forskningsartiklerne.

Det første kommunalvalg efter reformen resulterede i den laveste stemmeprocent siden valget i 1974, hvis man ser bort fra det ekstraordinære 2001-valg (se udvikling i stemmeprocent i bunden af artiklen).

Blot 65,8 procent af vælgerne afleverede en stemmeseddel på deres lokale valgsted i 2009. Dagen efter erklærede kommunalforsker Roger Buch, at "den største taber ved dette valg er selve valget."

I dag konstaterer han over for Altinget | Kommunal, at den vigende valgdeltagelse uden tvivl er et udtryk for borgernes utilfredshed med reformen.

"Samme utilfredshed har vi kunnet læse i alle undersøgelser efterfølgende," siger Roger Buch og henviser til meningsmålinger, som Mandag Morgen har foretaget fra 2003 til 2008.

De viser, at danskerne faktisk havde stor tiltro til kommunalreformen, inden den omlagde den offentlige sektor. De mente ikke, reformen ville forringe demokratiet. I stedet ville den kunne spare penge og give bedre offentlig service, svarede borgerne.

I september 2008 - halvandet år efter reformen trådte i kraft - var den holdning vendt fuldstændig på hovedet. Nu havde reformen ifølge danskerne svækket demokratiet og hverken sparet penge eller skabt bedre velfærd.

Dokumentation: Se, hvordan danskerne skiftede holdning til kommunalreformen

"På alle indikatorer peger pilen nedad, og det er lidt sørgeligt," siger Roger Buch.

Han arbejder i disse måneder på en bog om 2009-kommunalvalget og kan over for Altinget | Kommunal allerede nu løfte sløret for en delkonklusion.

"Den er groft sagt, at borgerne ønsker sig tilbage til de gamle kommuner. Jeg ved godt, det er en umulighed, men det er alligevel tankevækkende, for det viser, hvor massiv utilfredsheden er," fortæller han og fortsætter:

"Kommunalreformen er på mange måder en designet fiasko. Det er ikke spor overraskende, at vi nu ser de demokratiske konsekvenser og de manglende økonomiske og faglige gevinster. Hvis man i dag nøgternt så på, hvad Strukturkommissionen egentlig skrev, og på hvad der ellers lå af forskning fra 2000 til 2005, så er sandheden, at intet tydede på, at det var en fremragende idé."

Hvorfor var der så så stor en begejstring for projektet både blandt politikere og i befolkningen dengang?

"Det er i virkeligheden helt uforklarligt, men i Danmark er vi åbenbart blevet fuldstændig fokuserede på ideen om, at hvis vi bare slår ting sammen, skal det nok blive godt. Jeg kan ikke give en rationel begrundelse - andet end at vi er blevet besat af fusionstanken."

Den demokratiske samtale lever
En ofte fremhævet demokratisk værdi ved det lokale demokrati er imidlertid ikke blevet devalueret som følge af reformen: Konsensusnormen består.

Det er den, der gør politik til et holdspil, hvor politiske og ideologiske forskelle nedtones til fordel for fælles løsninger. Det er Hal Koch i praksis.

En analyse fra Anvendt Kommunalforskning konstaterer således, at også efter kommunalreformen træffes langt de fleste beslutninger i kommunalbestyrelsen i enstemmighed. Faktisk er flertallene bag borgmestrene endnu bredere i de sammenlagte kommuner end i de ikke-sammenlagte.

"Kommunalpolitik rimer altså fortsat på konsensus," skriver Asmus Leth Olsen i artiklen Kommunalreformens konsekvenser.

Han sammenfatter de mange undersøgelser i en mail til Altinget | Kommunal.

"At dømme ud fra de studier, som er lavet indtil nu, så har kommunalreformen og særlig kommunesammenlægningerne ikke været gode for nærdemokratiet."

Mange mener, at lokaldemokratiet er i krise. Hvilken vej ser du ud af denne krise? 

"Det kan angribes fra mange vinkler. En diskussion, man kan tage, er, om kommunalpolitikerne skal have bedre vilkår i form af løn og støttefunktioner. Det vil give det politiske lag i kommunerne flere muskler i forhold til embedsværk, regering og Folketing," skriver Asmus Leth Olsen:

"Folketing og regering skal også holde op med at se 'kommunale forskelle' som et problem. Nærdemokratiet skal gøre det muligt for borgerne at sammensætte den kommunale service ud fra lokale præferencer - uden at Folketinget blander sig."

Altinget.dk holder sommerferie, men hver dag bringer vi udvalgte historier fra folketingsåret, der er gået.