Departementerne er blevet mere politiske. Men embedsfolkene ved godt, hvornår de skal sige nej

Ingen af dem har lagt skjul på, at de og deres regeringer udgør den politiske ledelse, som centraladministrationen er underlagt. Embedsværket skal betjene de siddende regeringer med lydhør indlevelse i, hvad der er øjeblikkets politik.

Det er udgangspunktet for Forvaltningen i folkestyret, som udkommer i dag, og som er vores bidrag til Magtudredningen 2.0.

Inden for den stabile ramme er centraladministrationen undergået en forvandling, som tilpasser den til opgaven.

Det ser man i opbygningen af en stærk regeringskerne med en kombination af to stærke udvalg (koordinationsudvalget og økonomiudvalget) og ad hoc-tilpasninger, når situationen brænder på.

Flere sekretariater end nogensinde før

COVID-19 var et eksempel, forberedelsen af sundhedsreformen et andet og feberredning af havvindsprojekter i modvind et tredje.

Man ser det også i en kraftig udbygning af ministeriernes departementer, der er kombineret med en indretning, som sætter dem i stand til at betjene ikke bare egen minister, men regeringen som helhed. Og som også sætter dem i stand til at hjælpe regeringen (og Folketinget) med at håndtere det omsiggribende aftaleparlamentariske system.

Departementerne er mere end nogensinde før politiske sekretariater for ministre og regering.

Jørgen Grønnegård Christensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus ved Aarhus Universitet og lektor ved Syddansk Universitet

De er med andre ord mere end nogensinde før politiske sekretariater for ministre og regering bemandet med professionelle embedsfolk, der overlever ethvert regeringsskift.

Der er imidlertid grænser for, hvor langt både ministre og embedsfolk må gå i deres brug af den politiske magt, som folkestyret lægger i deres hænder. Det har der altid været, og grænserne har faktisk været helt stabile.

De består af en blanding af retlige forskrifter, altså bindende forpligtelser, hvis overholdelse i sidste ende er en sag for domstolene, og uformelle normer og principper, som fuldender billedet af den gode embedsmands samspil med en politisk ledelse, som udøver magt med måde.

Længe var det sådan, at disse spilleregler enten slet ikke var skrevet samlet ned eller skjulte sig i omfattende og svært tilgængelige betænkninger.

Siden 2015 har det været anderledes. Da udsendte regeringen Kodex VII - SYV CENTRALE PLIGTER FOR EMBEDSMÆND I CENTRALADMINISTRATIONEN.

Det rejser to spørgsmål:

1. Kender departementernes rundt regnet 4.000 chefer og sagsbehandlere dem, og gør det samme sig gældende for deres flere end 40.000 kolleger i ministeriernes styrelser?
2. Og hvis de gør det, hvordan efterlever de dem så?

I vores bog besvarer vi begge spørgsmål. Det gør vi på baggrund af en omfattende rundspørge, hvor godt 9.000 embedsfolk (62 procent af de adspurgte) har besvaret vores spørgeskema.

Et skema, som på dette punkt også blev benyttet i 2015 af Bo Smith-udvalget, der var nedsat af Djøf. Der er dermed et vist grundlag for sammenligning med situationen før udsendelsen af Kodex VII.

Embedsmænd viger for loven

Svaret på det første spørgsmål er bekræftende. De kender helt (48 procent) eller delvist (42 procent) Kodex-pligterne. De finder også en rettesnor i dem helt eller delvist (22 og 48 procent). Men hvordan efterlever de dem så?

Det var det andet spørgsmål, og svaret på det er mere sammensat. Det kommer helt an på, hvilke pligter vi taler om.

Og vi har der undersøgt embedsfolkenes svar på, hvordan de ville handle, når tre pligter var i spil, nemlig lovlighed, sandhed og faglighed. Det kommer derudover i alle tre tilfælde an på situationen.

Det har vi belyst ved at placere svarpersonerne i to forskellige hypotetiske situationer for hver af de tre pligter. Fælles for dem er, at deres råd i alle tilfælde er efterspurgt af ministeren, og fælles er også, at der hersker tvivl om, hvad ministeren gerne vil høre.

Er lovligheden i spil, så holder embedsfolkene igen.

Jørgen Grønnegård Christensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus på Aarhus Universitet og lektor på Syddansk Universitet

Embedsfolkenes svar varierer med både pligter og situation. Men billedet er ret entydigt. Er lovligheden i spil, så holder embedsfolkene igen.

De vil advare eller ligefrem sige fra (73 procent i en situation, 90 procent i en anden) over for deres overordnede. Juraen og princippet om lovmæssig forvaltning er her i spil, og det tager embedsfolkene angiveligt alvorligt.

Sandhedspligten er også retligt forankret. Men her er svarmønstret anderledes i begge de situationer, som vores spørgeskema placerer embedsfolkene i.

Det er det også, når vi spørger til deres faglige rådgivning, altså den rådgivning, der involverer politikkens indhold og det grundlag, som bliver lagt til grund for og påberåbt af ministre og regering i politiske beslutningssituationer.

Vi kan føje til, at embedsfolkene i 2025 efter alt at dømme er mere opmærksomme på pligterne end i 2015.

Hvad enten det er fagligheden eller sandheden, der er i spil, og hvad situationen end er, er embedsfolkenes lydhørhed over for ministerens udtrykkelige eller underforståede tilkendegivelser udtalt.

Det kan godt give anledning til bekymret og for nogle forarget panderynken. For skal ministre ikke tale sandt, og skal deres embedsfolk ikke holde dem fast på denne grundlæggende moralske pligt?

Embedsfolkene i 2025 er efter alt at dømme mere opmærksomme på pligterne end i 2015.

Jørgen Grønnegård Christensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus ved Aarhus Universitet og lektor ved Syddansk Universitet

Jo, såmænd, men grænsen mellem sandt og usandt bliver i et parlamentarisk system som det danske i høj grad trukket i et politisk samspil mellem regering og folketing. Men også her er der en grænse for, hvad man må.

Og skal beslutninger om ny og ændret politik ikke blive til på et oplyst, nogle vil sige evidensbaseret grundlag? Jo, såmænd, men vi har altså, som Anders Fogh Rasmussen og Mette Frederiksen med rene ord har mindet os om, demokrati og ikke teknokrati.

Føj dertil, at politikbeslutninger er prioriteringer af kompleks karakter, hvor flere og ikke-kommensurable fagligheder leverer input til politikerne.

Den danske løsning er en integreret politisk-faglig rådgivning, og det er den, der finder udtryk i svarmønstret.

Shit happens

Det er det overordnede billede, vi tegner i bogen. Der er en vigtig tilføjelse. Den er, at mønstret helt systematisk er ret varieret. Den ministerielle organisation er i den sammenhæng vigtig at tage med ind i fortolkningen.

Billedet er da, at departementernes embedsfolk, cheferne og især de juridisk uddannede embedsfolk lægger større vægt på lovmæssigheden end deres kolleger i styrelserne, deres menige sagsbehandlere og end deres kolleger med andre uddannelser, de være sig politologer, økonomer eller ‘teknikere’ af den ene eller anden slags.

Vi har en forvaltning, der kender sin plads i det parlamentariske demokrati.

Jørgen Grønnegård Christensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus ved Aarhus Universitet og lektor ved Syddansk Universitet

Billedet er omvendt, når vi kommer til sandheden og især fagligheden. Da er departementernes embedsfolk, cheferne og de juridisk og samfundsvidenskabeligt uddannede embedsfolk alt andet lige mere pragmatisk lydhøre end styrelsernes folk samt de menige sagsbehandlere og deres ‘teknikerkolleger,’ som udelukkende er at finde i styrelserne.

Godt eller skidt? Vores tolkning er, at vi har en forvaltning, der kender sin plads i det parlamentariske demokrati, og at centraladministrationen er opbygget på en måde, som bidrager til at sikre, at ministre og regering kan handle på et retmæssigt og oplyst grundlag.

Et nødvendigt forbehold over for denne forholdsvis optimistiske konklusion er, at vores analyse bygger på spørgeskemasvar og ikke på embedsfolkenes faktiske opførsel.

Det dobbelte svar på forbeholdet er for det første, at vi har solide juridisk-politologiske analyser, som underbygger det positive budskab, men deres begrænsning er, at de kortlægger nogle få beslutningsforløb.

For det andet har vi de nok så omtalte ‘sager’ (instruks-, mink-, statsløse- samt Tibet-sagerne med flere), som tilsammen viser, at ‘shit happens,’ og det undgår vi med højesteretspræsident Jens Peter Christensens ord aldrig.