Den klare adskillelse mellem det offentlige og det frivillige er under opblødning

Frivillige, der hjælper på kommunale plejehjem, idrætsforeninger, der står for idrætsforløb i folkeskolen, og frivillige, som hjælper nyankomne indvandrere med at begå sig, hvor de er bosat.

Det er alt sammen eksempler på noget, der kan ses som begyndelsen på et skifte fra en klar adskillelse mellem den offentlige og den frivillige sektor til et tættere og mere integreret samarbejde.

I nyere tid er der opstået en ny diskurs for samarbejdet i de skandinaviske lande. Både regeringer og kommuner i Sverige, Norge og Danmark har haft et stærkt politisk fokus på at udvikle et tættere samarbejde med den frivillige sektor om konkrete opgaver og problemstillinger, som offentlige institutioner har ansvaret for.

I mange år har samarbejdet mellem den offentlige og frivillige sektor i de skandinaviske lande været godt og tæt. Selvom samarbejdets omfang og karakter varierer fra samfundsområde til samfundsområde, har den dominerende form været, at det offentlige yder økonomisk støtte til foreninger, frivillige organisationer og selvejende institutioner, som står for aktiviteterne uden større indblanding fra stat eller kommune.

Men med den nye strømning i retningen af yderligere integration, rykker parterne endnu tættere sammen.

I de skandinaviske lande kaldes denne form for mere integreret samarbejde mellem offentlige institutioner og foreninger og frivillige for 'samskabelse' på dansk, 'samskaping' på norsk og 'samskapande' på svensk.

For ti år siden blev disse begreber slet ikke brugt i den offentlige sektor og blandt forskere i disse lande. I dag er begreberne blandt de mest populære i diskussioner om udviklingen af den offentlige sektor og den frivillige sektors rolle deri.

Samskabelse bygger på andre idealer og principper

En undersøgelse i Danmark fra bogen Voluntary and Public Sector Collaboration in Scandinavia. New Approaches to Co-Production viser, at ’samskabelse’ adskiller sig væsentligt fra den fortsat dominerende samarbejdsform, som i artiklen betegnes som ’demokratisk selvstyre’.

’Demokratisk selvstyre’ kendetegnes ved, a) at borgernes fælles interesser og opgaver er organiseret i frie, demokratiske foreninger eller institutioner, d) hvor medlemmerne både har en 'stemme', dvs. demokratiske rettigheder, og muligheden for 'exit' ved at kunne vælge den forening, man foretrækker, b) med økonomisk støtte fra det offentlige, c) men på trods af dette en høj grad af selvbestemmelse. Disse principper finder man mest udtalt i Folkeoplysningsloven, som er lovgrundlaget for kommunal støtte til blandt andet idræts-, fritids- og kulturforeninger.

’Demokratisk selvstyre’ adskiller sig på flere områder fra ’samskabelse’.

• I ’samskabelse’ er idealet konsensus, og hele ideen med samarbejdet er at fremme fælles mål. I ’demokratisk selvstyre’ er idealet pluralisme, og målet for samarbejdet er selvstyre under demokratiske former af opgaver i overensstemmelse med medlemmernes værdier og interesser.
• I princippet er ’samskabelse’ et integreret samarbejde med overlappende roller, hvor kommunen står for både ’finansiering’ og ’produktion’, mens foreninger og frivillige supplerer med ressourcer og kompetencer. I ’demokratisk selvstyre’ er der en klar rollefordeling: Kommunen skaber rammerne og yder økonomisk støtte efter objektive kriterier til en demokratisk organisering af velfærdsopgaver, som foreningerne og de selvejende institutioner står for.
• En central begrundelse for både samskabelse og demokratisk selvstyre er en antagelse om, at det fremmer borgernes indflydelse og dermed styrker demokratiet. I ’demokratisk selvstyre’ tillægges den demokratiske dimension stor betydning i lovgivningen (se især Folkeoplysningsloven) og i de enkelte foreninger, selvom det i de fleste foreninger er et mindretal af medlemmerne, der tager aktivt del i foreningsdemokratiet. I ’samskabelse’ tillægges den demokratiske dimension i praksis lille betydning, idet man især er optaget af, om samarbejdet øger velfærden.

Stor udbredelse af samskabelse mellem den frivillige og den offentlige sektor

Samskabelse mellem den frivillige og den offentlige sektor er meget udbredt i både Norge og Danmark. Der er dog væsentlige forskelle på omfanget og karakteren af samarbejdet fra samfundsområde til samfundsområde. De danske studier viser, at samarbejdet især er udbredt på ældreområdet, skoleområdet og kulturområdet, mens det er mindre almindeligt på sundheds- og forebyggelsesområdet og især daginstitutionsområdet.

De danske studier viser dog også, at samarbejdet udgør en forholdsvis lille del af såvel de kommunale institutioners som foreningernes opgaver og aktiviteter. Studierne viser endvidere, at der i den offentlige sektor er en meget positiv holdning til et tættere og mere integreret samarbejde mellem kommunale institutioner og foreninger og frivillige, mens foreningernes holdning til samarbejdet er mere forbeholden. Man samarbejder gerne, når det giver mening for foreningen, men ønsker ikke at være et ’frivilligt hjul’ i den offentlige velfærdsproduktion.

Samskabelse afhænger af konteksten

Omfanget og karakteren af samskabelse mellem den frivillige og den offentlige sektor afhænger af rammerne (reglerne og eventuel økonomi) samt holdning til og traditioner for samarbejde.

For det første viser en dansk undersøgelse, at den lokale kontekst – fx bydel, mindre by eller lokalsamfund – har stor betydning. Jo stærkere, en forening er forankret i et lokalsamfund, jo større er sandsynligheden for, at den har et samarbejde med en eller flere lokale kommunale institutioner.

Lokalsamfundets ve og vel motiverer i meget højere grad foreningerne til et samarbejde end generelle velfærdsudfordringer. Til gengæld viser både norske og danske undersøgelser, at der ikke er større forskelle mellem kommunerne på samarbejdet mellem den frivillige og den kommunale sektor. Det skulle man ellers forvente i lyset af den stærke decentralisering af den offentlige sektor.

For det andet viser både norske og danske undersøgelser, at det har stor betydning for omfanget og karakteren af samskabelsen mellem den frivillige og den kommunale sektor, hvilket velfærdsområde samarbejdet foregår i. Som nævnt viser en dansk undersøgelse, at samarbejdet er meget mere udbredt på ældreområdet og skoleområdet end på sundhedsområdet og daginstitutionsområdet. Det skyldes både forskelle i den offentlige sektors regulering af samarbejdet (lovgivning og økonomisk støtte), i holdningerne til samarbejdet samt i traditionerne for samarbejde mellem foreninger og kommunale institutioner.

Svært at kende effekten af samskabelse

Det er vanskeligt at vurdere betydningen af samskabelse mellem den frivillige og den offentlige sektor, og om ideerne og de konkrete praksisser er holdbare på længere sigt. Ifølge den norske organisationsforsker Kjell Arne Røvik er nye organiseringsidealers succes bestemt af to faktorer. For det første afhænger succesen af ​​det 'symbolske perspektiv'.

Måske skyldes den store begejstring for samskabelse, at begrebet udtrykker noget ideelt: at vi skal skabe sammen i modsætning til de tendenser, der ofte forbindes med det moderne samfund: individualisme, demokratisk underskud, centralisme og bureaukrati. Men på længere sigt afhænger succesen også af ’værktøjsperspektivet.’ Lever samskabelsen mellem den frivillige og den offentlige sektor op til forventningerne, og bidrager samskabelse til større værdi, bedre velfærd og mere demokrati?

I praksis har samskabelse mellem den frivillige og den offentlige sektor svært ved at leve op til de høje idealer. En analyse af samarbejdet mellem kommuner og civile aktører i Norge viser, at kommunerne kontrollerer samarbejdsprojekterne, og de mere radikale former for samskabelse – hvor civilsamfundet deltager i udviklingen af velfærdsydelser – er mindre almindelig. Samme indtryk efterlader de danske undersøgelser.

En analyse af frivilliges deltagelse i ældrepleje og flygtningehjælp viser, at den pågældende kommune var tilbageholdende med at give frivillige indflydelse på udviklingen af politikker og ydelser. Et andet studie viser, at der er en tendens til at delegitimere civilsamfundets rolle som fortaler for bl.a. udsatte grupper og til i højere grad at se på frivillige organisationer som leverandører af serviceydelser. Endelig viser analyserne, at det kniber med at leve op til de demokratiske idealer for samskabelse. Dels er samskabelse i overvejende grad begrænset til implementering af opgaver, mens frivillige og foreninger sjældent er interesserede i og dermed sjældent indgår i de indledende faser af udviklingen og udformningen af en indsats. Der er således et misforhold mellem de høje politiske visioner og den konkrete samarbejdspraksis.

To af bogens kapitler efterlader dog et mere positivt indtryk af betydningen af samskabelse mellem den offentlige og den frivillige sektor. En analyse af dialogmøder mellem politi og etniske minoritetsforeninger viser, at det bidrager til en bedre forståelse mellem de to parter og til mere konkrete samarbejder, f.eks. til en fælles indsats for at bekæmpe radikalisering i boligområder og forebyggelse af hadforbrydelser. Tilsvarende viser en analyse, at samarbejdet mellem offentlige, private og frivillige aktører kan bidrage til udviklingen af lokalsamfund.