Forsker i digitalisering: Lovgivningen er ikke simpel nok til at digitaliseres

Mine kollegaer på CBS, Ursula Plesner og Lise Justesen, taler om det skjulte arbejde, som er nødvendigt for at avancerede digitale universer fungerer – uanset om det er kørsel med Uber-taxaer, bestilling af take-away mad på nettet eller offentlige it-systemer.

Dette arbejde er overset og tillægges lav værdi af omverdenen.

Ikke desto mindre er det et arbejde, som et stigende antal medarbejdere i ministerier, i kommuner og hos it-virksomheder udfører for at sikre, at de intentioner, som Folketing og regering udtrykker i lovgivning også kan administreres via offentlige it-systemer.

Indblik i et usynligt arbejde

Et nyligt eksempel fra beskæftigelsesområdet illustrerer noget af forskellen på offentlig digitalisering og smart-phones: Blandt kommunale sagsbehandlere er den såkaldte 225 timers-regel berygtet for sin kompleksitet.

Det lyder simpelt, men djævelen ligger som bekendt i detaljen, og Beskæftigelsesministeriets vejledning om alene 225 timers-reglen er 42 sider lang. Så her er der tale om ganske mange detaljer.

Ulrik Røhl
Erhvervs-PostDoc, Institut for Digitalisering, CBS, og Kombit

Reglen indebærer, at kontanthjælpen skal nedsættes, hvis en borger har modtaget kontanthjælp i sammenlagt et år eller derover inden for tre år og ikke har haft 225 timers ordinært arbejde inden for de seneste 12 måneder.

Formålet er groft sagt at sikre, at arbejdsløse borgere ikke ”sidder fast” på kontanthjælp. Borgere kan blive undtaget fra reglen, hvis deres arbejdsevne er så begrænset, at de ikke har udsigt til et almindeligt arbejde.

Det lyder simpelt, men djævelen ligger som bekendt i detaljen, og Beskæftigelsesministeriets vejledning om alene 225 timers-reglen er 42 sider lang. Så her er der tale om ganske mange detaljer.

En djævelsk detalje

Folketingets Ombudsmand har for nylig kritiseret kommunernes forvaltning på området, herunder indretningen af det avancerede it-system, som alle kommuner anvender til at administrere 225 timers-reglen og alle de øvrige kontanthjælpsregler efter.

It-systemet er indkøbt af kommunernes fælles it-virksomhed, Kombit, og leveret af den store danske it-virksomhed, Netcompany.

Kritikken skyldes især, at nogle kommuner fejlagtigt har nedsat kontanthjælpen for ugifte, sårbare borgere, som egentlig var undtaget 225 timers-reglen. I stedet er de automatisk blevet varslet om, at de ikke levede op til 225 timers-reglen, og at deres kontanthjælp derfor ville blive nedsat.

Reagerede borgerne ikke på dette varsel, så nedsatte it-systemet automatisk kontanthjælpen. Det er en alvorlig sag og eksempel på, hvordan avancerede it-systemer kan bidrage til forkert administration med konkrete konsekvenser for involverede borgere.

Skyldes det, at kommunerne, Kombit og Netcompany er inkompetente og sjuskede? Alle mennesker og organisationer kan indimellem sjuske, men der er intet, som tyder på, at dette skulle være tilfældet her.

Faktisk anvender Kombit kommunale fageksperter og er specialiseret i at indkøbe store kommunale it-systemer, mens Netcompany i stor stil tiltrækker de bedste programmører.

Reglernes gråzone

I stedet tyder det på, at regler og såkaldt ankepraksis (den praksis, som Ankestyrelsen lægger for dagen, når de behandler klager) på området er så detaljerede og med så mange undtagelser og fortolkninger, at det selv for den mest specialiserede sagsbehandler eller jurist er svært at holde tungen lige i munden.

Ideen om digitaliserings-klar lovgivning kan ikke realiseres, hvis ikke både politikere og vi andre vil acceptere lovgivning, som ikke regulerer alt i detaljer og måske endda indebærer en begrænset fejlmargin.  

Ulrik Røhl
Erhvervs-PostDoc, Institut for Digitalisering, CBS, og Kombit

Rådgivnings- og revisionsvirksomheden, BDO, har undersøgt hvordan udvalgte kommuner administrerer forskellige elementer af 225-timers reglen: Her fandt firmaet i alt 11 typer fejl, hvoraf alene visse skyldtes det nævnte it-system.

Det tyder på, at det ikke (alene) handler om fejlagtig programmering, men at reglerne simpelthen er uhyre vanskelige at administrere.

Man skal samtidig huske, at de mennesker, som hos Netcompany designer og koder it-systemet, sjældent – på trods af, at de er dygtige til it – er eksperter på det fagområde, som systemet understøtter. Og det er uanset, om der er tale om skibsfart eller kontanthjælp.

Det betyder, at kunden, som i dette tilfælde er Kombit og kommunerne, har ansvaret for at dokumentere og forklare de regler og den logik, som systemet skal kodes efter.

Alle, som har prøvet ”hviske-spillet” som børn, hvor man hvisker en sætning fra ende til anden, kender til usikkerhederne i hvilket budskab, som i sidste ende når frem, når noget skal forklares og gentages.

Endelig er der mange aktører i den danske offentlige sektor, som alle har indflydelse på, hvordan et område skal administreres.

I eksemplet med 225-timers reglen, er det Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering under Beskæftigelsesministeriet, som har det overordnede ansvar, mens Ankestyrelsen er den myndighed, som borgere kan anke kommunernes afgørelser til. Som nævnt har Ankestyrelsen via deres ankepraksis væsentlig indflydelse på hvad der er op og ned på området.

I forbindelse med den nævnte sag har Kombit og Kommunernes Landsforening haft tæt dialog med både Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering og Ankestyrelsen, men trods god vilje har det taget de to styrelser flere måneder at afklare, hvordan udvalgte detaljer i reglerne skulle forstås.

Det siger sig selv, at kommunerne i samme periode ikke har kunnet stoppe administration og udbetaling af kontanthjælp.

Digitaliserings-klar lovgivning?

Hvad kan man så lære af det, kære dagbog? Tjaa, måske, at vi i et velfærdssamfund som det danske har oparbejdet så komplicerede regler, at selv ikke den skarpeste sagsbehandler eller det mest moderne it-system kan administrere disse regler fejlfrit.

Så mens den nævnte sag med fejladministration af 225 timers-reglen er uacceptabel, er der desværre ikke meget der tyder på, at den slags sager helt kan undgås i fremtiden.

Nogle læsere vil måske huske, at Folketingets partier i 2018 aftalte syv principper, som skulle gøre lovgivning mere digitaliserings-klar uden at gå på kompromis med retssikkerheden.

Men meget tyder på, at ideen om digitaliserings-klar lovgivning ikke kan realiseres, hvis ikke både politikere og vi andre vil acceptere lovgivning, som ikke regulerer alt i detaljer og måske endda indebærer en begrænset fejlmargin.

Til gengæld skal alle dem, som udfører det skjulte arbejde i forbindelse med offentlig digitalisering, være yderst opmærksomme på at opdage og udbedre fejlene når de opstår.

Det er tankevækkende, at mens administrationen af lovgivning i stat, regioner og kommuner i stigende grad sker digitalt, så udarbejdes lovgivningen, som der administreres efter, i høj grad på samme vis som for 50-75 år siden.

Det er en ubalance, som forekommer usund i det lange løb.