Nissen: Politisk styring af DR’s indhold kræver ny tænkning

Af Christian S. Nissen
Forhenværende generaldirektør i DR

Hvor må det være frustrerende som folketingspolitiker at være (med)ansvarlig for DR’s programpolitik. Hvert fjerde år fastlægger partiernes medieordførere de overordnede retningslinjer for DR i fireårige medieforlig.

Forligsteksten udmøntes derefter i de såkaldte public service-kontrakter, som under medvirken af forligspartiernes medieordførere mere detaljeret bestemmer, hvilke krav DR skal leve op til i sin programvirksomhed. Man skulle derfor tro, at Folketingets partier – med skyldig hensyntagen til ”armslængde-princippet” – har betydelig indflydelse på DR’s programpolitik.

Utilfredshed med DR's håndtering af public service
Men sådan oplever politikerne det åbenbart ikke. For de udtrykker ofte utilfredshed med DR’s måde at løse public service-opgaven på. Tag typiske kritikpunkter som for eksempel ”DR tænker for meget på seertal”, og ”der er for meget underholdning”. Eller de ofte tilbagevendende krav om ”mere fokus på public service-indhold”, ”bedre dækning af hele landet” og ”opprioritering af kultur, drama, dokumentar og programmer for børn”.

Det kunne jo tyde på, at DR’s bestyrelse og direktion enten sover i timen eller helt bevidst ser stort på public service-kontrakternes programpolitiske retningslinjer. Nu er det imidlertid sådan, at DR’s ledelse som grundlag for en uafhængig vurdering årligt skal redegøre for, hvordan public service-kontrakterne efterleves. Og som en kontrol har Folketinget sat Radio- og tv-nævnet til at foretage dette eftersyn.

I sin seneste vurdering fra oktober 2016 meddelte nævnet: ”På baggrund af sin gennemgang af DR’s public service-redegørelse for 2015 finder Radio- og tv-nævnet, at DR i 2015 til fulde opfylder public service-kontraktens krav.” Samme udtalelse er nævnet stort set kommet med hvert eneste år. Tilsyneladende er der, for nu at bruge en gammel vending, ”ikke noget at komme efter”.

Sagt lidt forsimplet har Folketinget – udover de senere års omsiggribende ”signalgivning” ved bramfri udtalelser i medierne – kun to håndtag at dreje på, når det vil have styringsmæssig indflydelse på, hvordan de offentlige opgaver løses. Man kan give flere eller færre penge og udstede regler. Disse to håndtag anvendes også i styringen af DR.

Christian S. Nissen
Forhenværende generaldirektør i DR

Kun to håndtag at dreje på i styringen
Det er på den baggrund, der i indledningen er udtrykt en vis forståelse for en frustration blandt medieordførerne. Det samme gælder vel i øvrigt også for DR’s ledelse, som med nogen ret må anse sig for frikendt for kritikken. Noget tyder med andre ord på, at der er noget grundlæggende galt ved hele den måde, DR’s programpolitik styres på.

Sagt lidt forsimplet har Folketinget – udover de senere års omsiggribende ”signalgivning” ved bramfri udtalelser i medierne – kun to håndtag at dreje på, når det vil have styringsmæssig indflydelse på, hvordan de offentlige opgaver løses. Man kan give flere eller færre penge og udstede regler. Disse to håndtag anvendes også i styringen af DR.

Folketinget kan måske få afløb for noget af den opsparede frustration ved at skære ned på licensfinansieringen. Men det er et meget upræcist styringsinstrument, hvis det for eksempel drejer sig om at reducere underholdning og øge børneudsendelser. Så virker det bedre, hvis man giver flere, målrettede penge til for eksempel produktion af en dramaserie om en markant begivenhed i landets historie. Men selv her kan resultatet jo vise sig ikke at leve op til forventningerne.

Stigning i påbud
Regelhåndtaget drejes der hyppigere på. Det sker ved jævnlige ændringer af radio- og fjernsynsloven og især ved de ovenfor omtalte fireårige public service-kontrakter. Et meget simpelt udtryk for udviklingen i regeldannelsen i disse kontrakter er, at sidetallet i de fire seneste kontrakter fra 2003 til 2015 er mere end fordoblet (fra 9 til 21 sider).

En lidt mere dækkende målemetode er at se på, hvordan kravene til DR udtrykkes. Det mest anvendte styringsgreb i public service-kontrakterne er anvendelsen af påbud som for eksempel: ”DR skal berige dansk kulturliv med originalt indhold”, ”DR skal i sine public service-udbud tilstræbe kvalitet, alsidighed og mangfoldighed”, og ”DR skal på radio årligt tilbyde en høj andel af dansk musik på minimum 43 procent i gennemsnit på tværs af alle musikbårne radiokanaler”.

Som eksemplerne viser, er der tale om påbud med varierende præcision. For nogles vedkommende er de svære at tolke og implementere og nærmest umuligt efterfølgende at måle og kontrollere, om de bliver efterlevet. For andre kan det klares med optælling og en lommeregner.

Med det udgangspunkt er det interessant, at der er sket en tredobling af påbydende ”skal’er” i de seneste fire public service-kontrakter. I 2003-kontrakten var der 56, i 2007 voksede det til 102. Med 2011-kontrakten nåede man op på 155 og i 2015 helt op på 172 påbud i ”skal-form”. Hvert eneste af disse ”skal’er” har politikerne indsat i kontrakterne som udtryk for et yderligere politisk krav til, hvordan DR skal løse sin opgave.

Men at dømme efter de seneste års mediepolitiske debat har selv en tredobling af påbud tilsyneladende ikke hjulpet på politikernes oplevelse af, at deres styringsintentioner fuldt ud bliver imødekommet af DR. Og det på trods af Radio- og tv-nævnets ovenfor omtalte blåstempling.

Brug for ny styringsmodel
Et hovedproblem i den hidtidige styring er, at påbuddenes materielle indhold simpelthen er for uklart. Tag blot et par af de politiske ønsker og krav, som er nævnt her ovenfor: Hvordan kan man sikre et tilfredsstillende ”fokus på public service-indhold”, når ingen har gjort sig den ulejlighed at fastlægge, hvad public service er? Hvordan skal man ”tilstræbe kvalitet”, når der blandt både borgere og politikere – og for den sags skyld også blandt professionelle mediefolk – hersker stor uenighed om, hvad der er god og dårlig kvalitet?

Der synes at være en tyrkertro på, at der kan styres gennem regler, påbud og efterfølgende kontrol. Men i virkeligheden er der kun en svag forbindelse mellem rat og hjul. Det er på medieområdet ganske som for andre offentlige velfærdsydelser. ’New Public Management’-vejen er brolagt med regler og påbud. Men den fører langt fra altid til (for)målet.

Overlad ansvar til en bestyrelse
Folketinget og kulturministeren har udpeget DR’s bestyrelse, som netop sidder imellem Folketingets mediepolitiske rat og DR’s programpolitiske hjul. Man må gå ud fra, at folketingspartierne har tillid til deres bestyrelsesrepræsentanter. Hvad med at give dem et reelt bestyrelsesansvar, som det vi kender fra andre organisationsformer, hvor ejerne ikke styrer virksomheden med hundredvis af mere eller mindre uklare påbud.

Folketinget burde derfor nøjes med at fastlægge en idébåren og kulturpolitisk funderet målsætning og nogle retningsgivende pejlemærker for, hvad DR’s programvirksomhed skal opnå og så overlade ansvaret for udførelsen til bestyrelsen. Den kan jo skiftes ud, hvis tilliden svigtes og det skorter på lydhørhed.