Forskere: Hverken regioner, entreprenører eller ministeriet skal have skylden for supersygehus-skandale. Det er budgetterne, den er gal med

Drømmen om stordriftsfordele

Selvfølgelig efterlader gennemførelsen af projekterne mulighed for forbedring - det ville være omsonst at konkludere andet - men det er for simpelt blot at tilskrive ’skandalen’ en række enkeltstående aktører.

Vores argument er, at selve den økonomiske styringsramme underminerede aktørernes betingelser for at levere et succesfyldt projekt og har forårsaget utilsigtede driftsomkostninger for flere hospitalsorganisationer.

Det er for simpelt blot at tilskrive ’skandalen’ en række enkeltstående aktører

Tim Neerup Themsen og Peter Holm Jacobsen
Hhv. lektor og adjunkt, CBS

Kvalitetsfondsprojekterne blev oprindeligt igangsat baseret på en målsætning om, at større hospitalsenheder kunne skabe et mere tidssvarende og bæredygtigt hospitalsvæsen gennem bedre ressourceudnyttelse.

Målsætningen var grundlæggende at øge produktiviteten og kvaliteten i hospitalsvæsenet ved at udnytte stordriftsfordele forbundet med fysisk større hospitalsenheder.

Regeringen nedsatte efterfølgende et ekspertudvalg til at vurdere de på daværende tidspunkt nyoprettede regioners hospitalsplaner. I dette arbejde omsatte ekspertpanelet målsætningen om produktivitetsforbedringer til konkrete hospitalsdimensionerings- og budgetforudsætninger, som blev brugt til at korrigere regionernes hospitalsplaner, så produktivitetsmålsætningen kunne realiseres.

I denne proces blev fremtidens ”super”-sygehuse reduceret med lidt under 400.000 kvadratmeter svarende til cirka 15 milliarder kroner, og regionerne blev underlagt det såkaldte effektiviseringskrav på 6-8 procent, som udmøntede produktivitetsmålsætningen i konkrete driftsmæssige besparelser for de kommende hospitalsorganisationer.

Som sådan en fornuftig proces; problemet var bare, at ekspertpanelet aldrig fremlagde empirisk belæg for hospitalsdimensionerings- og budgetforudsætningerne, hvilket blandt andet Dagens Medicin kunne blotlægge.

Kvalitetsfondsprojekternes målsætning var altså mere baseret på et politisk ønske — en drøm — end på et realistisk og evidensbaseret grundlag.

Stram økonomi kvalte målsætningerne

Vores forskningsresultater viser, at hospitalsdimensionerings- og budgetforudsætningerne ledte til udarbejdelsen af en økonomisk styringsramme, herunder fastlåste anlægsbudgetter, som endte med at underminere muligheden for at realisere kvalitetsfondsprojekternes målsætning.

Vi mener, at man bør flytte fokus fra overholdelsen af budgetter og tidsplaner, som de vigtigste kriterier for succes, til projektets relevans for dem, der modtager slutproduktet

Tim Neerup Themsen og Peter Holm Jacobsen
Hhv. lektor og adjunkt, CBS

For at forstå dette, er vi først nødt til at skitsere en grundlæggende projektledelsesmæssig udfordring.

I praksis er projektets verden foranderlig, hvilket betyder, at når man arbejder med fastlåste anlægsbudgetter, er man nødt til at planlægge projektet så grundigt, at man kan forudse alle fremtidige begivenheder, der måtte forsinke og fordyre projektet. En sådan planlægning er stort set umulig, og derfor arbejder man med reservepuljer til uforudsete omkostninger, så man har en økonomisk buffer at stå imod med, når usikkerheden alligevel byder ind og påvirker projektet.

Forskningsmæssigt er det dog efterhånden blevet slået fast med syvtommersøm, at disse reservepuljer kun sjældent er tilstrækkelige, hvilket betyder, som det også gjorde sig gældende for næsten alle kvalitetsfondsprojekterne, at man må nedskalere projektets ambitioner.

Var projekterne overhovedet realistiske til at begynde med?

I kvalitetsfondsprojekterne var situationen blot den, at de færdige hospitaler - udover en økonomisk ramme - også skulle realisere en kvalitetsforbedring i patientbehandlingen.

Her viser vores forskning, hvordan de mange usikkerheder, som over årene på ulige vis ramte hospitalsbyggerierne, forpligtede projektaktørerne til at nedskalere hospitalsdesignene på en sådan måde, at kvaliteten i patientbehandlingen flere steder blev væsentligt udfordret. Nedskaleringerne omfattede blandt andet opførelsen af færre sengestuer, udskydelsen af nødvendige investeringer i medicinsk udstyr og undladelse af opførelse af hospitalsfunktioner.

Regionerne, ministeriet og byggebranchen kan derfor ikke blot uden videre drages til ansvar for de mange udfordringer med hospitalsprojekterne. Bagved hospitalsprojekterne hviler en mere grundlæggende problematik gående på regionernes muligheder for overhovedet at kunne realisere projekternes målsætning til at starte med.

Flyt fokus til slutproduktet

Vi vil gerne afslutte med en anbefaling til den langsigtede styring af større offentlige investeringsprojekter.

I debatten bliver det ofte fremhævet, at en grundigere planlægning, en central governance-model, mere kompetente bygherrer og et bedre tilsyn er løsningen på at skabe mere succesfulde projekter.

I forhold til den økonomiske styring er en ofte fremført anbefaling at sammenligne det forestående projekt med en gruppe af lignende, allerede gennemførte projekter.

Vi mener ikke, disse anbefalinger er tilstrækkelige til at sikre leveringen af mere succesfulde projekter.

Projektets verden er og bliver foranderlig, og det kan historisk data, bedre planlægning, et stærkere tilsyn, og så videre, ikke ændre på. Vi mener, at man bør flytte fokus fra overholdelsen af budgetter og tidsplaner, som de vigtigste kriterier for succes, til projektets relevans for dem, der modtager slutproduktet.

Lad os gentænke hele tilgangen

På kvalitetsfondsprojekterne er dette regionerne, hospitalsorganisationerne, de mange ansatte på hospitalerne og ikke mindst den danske befolkning.

I vores forskning har vi dokumenteret en lang række beslutninger, hvor kvaliteten af hospitalsdriften er blevet ofret for at overholde de fastlåste anlægsbudgetter. Men er det ønskværdigt?

Er det, hvad der er bedst for hospitalernes ansatte? For den danske befolkning? Er det værd at sætte alt ind på at overholde en anlægsramme, når driftsrammen senere belastes på en sådan måde, at patientbehandlingen udfordres?

Skal projektøkonomien vægtes højere end totaløkonomien?

Tiden er kommet til at gentænke den fundamentale tilgang til styringen af offentlige danske investeringsprojekter og ikke blot forfine allerede eksisterende og vel og mærke udfordrede tilgange.