Jesper Zwisler: Fagligheden har for lidt plads hos topchefer i centraladministrationen

Det kan udmønte sig i et politisk initiativ, der mest ender som flotte ord på papir. Eller i en strategi, der demotiverer medarbejderne og flytter organisationen i en skæv retning.

Beslutninger truffet af offentlige topledere uden tilstrækkelig faglig indsigt kan være en farlig kurs for velfærdsstaten.

Ikke desto mindre er det den udvikling, vi igennem mange år har set, lyder det advarende fra tre forfattere bag bogen ‘Fornyelse eller kollaps?’.

De mener, at fagligheden blandt topembedsmænd i staten har været på retur i en grad, der påvirker effektiviteten af de offentlige beslutninger.

“Alt for mange topledere i centraladministrationen ved for lidt om, hvad der foregår ude i samfundet. Fagligheden har for lidt plads og dermed også for de rammer, der bliver sat for opgaveløsningen,” siger Jesper Zwisler, kommunaldirektør i Herlev.

Han forklarer, hvad han og medforfatterne, tidligere CBS-professor Finn Østrup og tidligere topdirektør Jørgen Jørgensen, mener, det har af konsekvenser:

I dag er rigtig mange styrelsesdirektører, fordi det er en del af deres karriere, og det er et eller andet sted med til at undergrave styrelsernes egne selvforståelser.

Jesper Zwisler
Kommunaldirektør i Herlev og medforfatter til den nye bog "Fornyelse eller kollaps"

“Når fagligheden har for lidt plads, så begynder vi at have svært ved at løse opgaverne på en effektiv måde, hvor borgerne rent faktisk oplever den forventede progression.”

I bogen peger de på et presserende behov for at reformere den offentlige styring og politiske beslutningsproces og kommer med en lang række forslag til, hvor man kunne tage fat.

Topchefer uden faglig indsigt 
Hvis vi starter med udnævnelsen af toplederne, så har forfatterne gennemgået karriereforløbet for 108 topchefer inden for staten.

Gennemgangen viser, at 60 ud af 108 topchefer ikke tidligere har været beskæftiget i den institution, hvor de ansættes som chef. Endvidere er 30 blevet udnævnt til topchefer uden tidligere at have beskæftiget sig med det fagområde, der dækkes af den pågældende institution. Yderligere 14 topchefer har kun beskæftiget sig med området i et til fem år.

I stedet udnævnes topembedsmænd i stadig højere grad ud fra deres erfaringer med politisk arbejde i centraladministrationen og ud fra mere generelle ledelsesmæssige kompetencer.

“Vi har udviklet ideen om, at man godt kan være generalist som topchef. At man bare skal være en god leder. Jeg tror bare ikke, at det er muligt at sætte de helt rigtige overordnede spor og retningslinjer, hvis du ikke også har en eller anden faglig fornemmelse af, hvad der sker på dine områder,” siger Jesper Zwisler, der for at minde sig selv om det faglige indhold underviser en 9. klasse i samfundsfag og tidligere igennem halvandet år har arbejdet i kommunens borgerservice hver anden torsdag.

Forfatterne foreslår at indføre en regel om en vis anciennitet, når offentlige chefer udnævnes, for eksempel otte år.

“Det sikres herved, at den pågældende har opnået en vis erfaring og derved et vist kendskab til det pågældende område. Fagligheden styrkes altså,” skriver forfatterne.

Styrelser skal revitaliseres 
Jesper Zwisler er særligt bekymret for udviklingen for styrelsescheferne.

“Hvis du skal karikere billedet, så var styrelsesdirektører på et tidspunkt nogen, der repræsenterede en stærk faglighed. I dag er rigtig mange styrelsesdirektører, fordi det er en del af deres karriere, og det er et eller andet sted med til at undergrave styrelsernes egne selvforståelser,” siger han.

Modargumentet er vel, at de netop skal derud, fordi vi skal have topchefer i ministerierne, som også har driftserfaring og forståelse for, hvordan det fungerer i styrelserne?

“Det har man sagt i mange år, og jeg er stor tilhænger af styrelseserfaring, men så skal man gøre det på et tidspunkt, hvor man kommer til at sidde med den faglighed, som styrelsen repræsenterer i stedet for at flyve ind på topchefniveau,” siger Jesper Zwisler.

Forfatterne ønsker at revitalisere styrelserne. De øverste poster skal i mindre grad være et spil i et karrieresystem, styrelser skal respekteres mere for deres faglighed, og de skal spille en større rolle også i det lovforberedende arbejde.

De foreslår desuden at gøre styrelseschefer mere uafhængige af ministeren og andre politiske instanser. For eksempel ved at gøre det langt sværere at fjerne styrelsesdirektører. Som modvægt foreslår de at udpege styrelseschefer for en tidsbegrænset periode på eksempelvis fem år.

Flere skal rådgive ministre 
Forfatterne ønsker også at styrke den faglige rådgivning af ministrene i departementerne.

De påpeger, at man i dag ser centrale embedsfolk fremlægge løsninger, der gavner de politiske beslutningstageres kortsigtede chancer for genvalg.

“I stort omfang er dele af den offentlige administration blevet forvandlet til en maskine, der skal retfærdiggøre og promovere de siddende politikere. Beslutninger træffes i væsentligt omfang på et ikkefagligt grundlag. Undersøgelser bliver ofte bestilt for at understøtte beslutninger, der er taget på forhånd,” skriver forfatterne i bogen.

Forfatterne har en tese om, at embedsfolk er blevet relativt mere indflydelsesrige end ministrene, blandt andet som en konsekvens af, at folketingspolitikerne er blevet yngre og har mindre erhvervserfaring, mens flere til gengæld har samme teoretiske samfundsuddannelse som embedsmændene.

En tentativ konklusion kan være, skriver forfatterne, at embedsmændene har øget deres indflydelse på selve udformningen af den konkrete politik, men at prisen for denne indflydelse er, at de har forladt deres faglige ståsted.

Og det vil være uhensigtsmæssigt at gå længere ud ad den tangent, mener forfatterne, der derfor blandt andet foreslår politiske kabinetter og udnævnelse af særlige faglige rådgivere for på den ene side at styrke ministrenes politiske indflydelse og på den anden side værne om departementernes faglige styrker inden for eksempelvis jura og økonomi.

“Vi mener, at det lovforberedende arbejde simpelthen bliver nødt til at tage et stærkere afsæt i fagligheden,” siger Jesper Zwisler, der selv har en fortid som departementschef i Socialministeriet.

Ellers risikerer politiske beslutninger i stigende grad at blive løsrevet fra virkeligheden.

Derfor kan det også være værd at overveje, om det er hensigtsmæssigt, at synspunkter fra embedsværket i dag filtreres gennem en enkelt person i form af departementschefen, inden de når frem til ministeren, lyder det. 

“Det vil forbedre kvaliteten af beslutninger, hvis også chefer for de enkelte afdelinger i ministerier samt styrelseschefer får direkte reference til ministeren,” skriver forfatterne i bogen. 

Interessenter skal høres mere 
Samtidigt med at toplederne er mindre fagligt funderet, ser forfatterne en udvikling imod, at fagligheden også inviteres mindre og mindre med ind i rummene for beslutninger. For eksempel med mindre inddragelse af interessenter.

“For mig at se er der ingen tvivl om, at Christiansborg og Slotsholmen er ved at lukke sig lidt om sig selv. Og hvis jeg skal sige det lidt skarpt, så er det en verden, der kører lidt i den samme rille og har ekstremt svært ved at levere løsninger på helt fundamentale udfordringer i det danske velfærdssamfund,” siger Jesper Zwisler.

Forfatterne mener, man bør sikre mere inddragelse ved at indføre tiltag som en fast tilbagevendende høringsproces, faste lovråd og større anvendelse af lovforberedende udvalg.

Foto: Rasmus Flindt Pedersen

Styringskæde halter 
Den mindre faglighed har samtidig som konsekvens, at offentlige medarbejdere rundt i landet har svært ved altid at forstå og se sig selv i de instrukser, der kommer oppefra i systemet. 

Og trods lovord og dygtig kommunikation så ændrer beslutninger fra Christiansborg ikke noget, før medarbejderne i jobcentre, på skoler og landets sygehuse gør tingene på en lidt anden måde med en lidt anden faglighed, bemærker Jesper Zwisler.

“Og den styringskæde fungerer simpelthen bare ikke. Omsætteligheden er bare ikke stor nok, og vi sidder med medarbejdere, der slet ikke er motiveret af styringssystemer, strategier, ny teknologi og effektivitet. De er styret af, hvordan de løser deres faglige opgaver. Og det ben er i realiteten det svageste ben i centraladministrationen, siger Jesper Zwisler.

Velfærdsstatens legitimitet 
Den tidligere departementschef understreger flere gange, at ansatte i centraladministrationen er dedikerede, knivskarpe og opsatte på at gøre en forskel.

Men den offentlige opgavevaretagelse er blevet stadig mere vanskelig med regelsæt, der i stigende grad griber ind i hinanden på måder, der gør det mere vanskeligt at overskue, hvilke konsekvenser der følger af politiske beslutninger.

Derfor frygter han, at de mindre fagligt funderede beslutninger i sidste ende svækker velfærdsstatens legitimitet over for borgerne.

“Vi har en virkelig voksende diversitet i vores samfund, hvor vores centraladministration bevæger sig mere og mere ind i en lukket verden, hvor kompleksiteten bare øges, mens vi har et udførerniveau, der står tilbage på perronen og har svært ved at levere det, som borgerne efterspørger. I sidste ende kan det ramme hele folkestyrets legitimitet,” afrunder Jesper Zwisler.