Jørgen Rosted: Interne politikmagere kan hjælpe ministre med ny politik

DEBAT: Fremtiden byder på et stigende behov for en ny slags politikmagere, der kan hjælpe ministre, embedsmænd og rådgivere med at udforme ny politik og nye instrumenter, skriver Jørgen Rosted med udgangspunkt i regeringens forståelsespapir. 

Af Jørgen Rosted
Rådgiver og fhv. departementschef i Erhvervsministeriet

Hvad kalder man en person, der udformer politik, men ikke selv er politiker? En sådan person har ikke sit eget navn, og i daglig tale udtrykker vi os, som om de eneste, der udformer politik, er politikere.

På engelsk har vi både policy advisor og policy maker. En oversættelse kunne være politikmager? Det lyder måske sært i danske øre, men vi kender det jo fra andre professioner som for eksempel skomager og urmager.

For at komme tættere på beskrivelsen af, hvem politikmagerne er, og hvordan de udformer politik, er det hensigtsmæssigt at sondre mellem to former for politik.

To former for politik
Den ene form er karakteriseret ved anvendelse af kendte instrumenter eller mindre tilpasninger af kendte instrumenter, og den anden er kendetegnet af det modsatte, nemlig at politiske mål ikke kan nås med kendte instrumenter, men kræver udvikling af helt nye politiske instrumenter.

Sondringen kan forekomme vel teorietisk, så lad os give et par eksempler fra den politiske forståelse, der blev opnået ved dannelsen af den nye regering, og som er beskrevet i Retfærdig retning for Danmark.

Og lad os begynde med eksempler, hvor det er anvendelsen af kendte instrumenter, der skal bidrage til en ny retning.

Inden for børneområdet lyder et ofte diskuteret initiativ: "Indføres lovbundne minimumsnormeringer, der implementeres i perioden frem mod 2025 …"

Og inden for integrationsområdet lyder et andet også ofte diskuteret initiativ: "Har forventning om, at alle udlændinge – også flygtninge på midlertidigt ophold – bidrager til samfundet, mens de er her enten ved at uddanne sig eller være i beskæftigelse."

På sundhedsområdet lyder et initiativ: "At der skabes en større sammenhæng og et bedre samarbejde mellem praktiserende læger, kommuner og regioner."

Der er over hundrede sådanne initiativer i forståelsespapiret; nogle er overskuelige og let forståelige som de tre eksempler og kan formentlig gennemføres med kendte instrumenter.

Andre er langt mere omfattende, og det er mere uklart, om de kan opnås med kendte instrumenter – mere herom senere. Først skal vi se på, hvordan beslutningsforløbet er, når nye initiativer skal gennemføres med kendte instrumenter.

Hjælp fra rådgivere og embedsmænd 
De nye ministres opgave er at få initiativerne i forståelsespapiret gennemført, men som de tre eksempler illustrerer, er selv de mest konkrete initiativer i forståelsespapiret ikke så detaljerede, at det præcist fremgår, hvordan det skal gøres i praksis.

Men embedsmændene kender området og er fortrolige med de instrumenter, der tidligere er anvendt, så de kan umiddelbart gå i gang med at udarbejde forslag.

Da der er flere valgmuligheder, og det kan være svært at kortlægge og forstå konsekvenserne – både de umiddelbare konsekvenser for de borgere, der blive påvirket og de samfundsmæssige og politiske konsekvenser – af forskellige valgmuligheder, kan det være svært for ministeren at træffe den rigtige beslutning.

At ministeren har politisk udnævnte rådgivere, som ministeren har en særlig tillid til, og som rådgiver på linje med embedsmændene, styrker ministerens gennemslagskraft i forhold til embedsmændene, og det ser jeg som en klar fordel.

Det er ikke det samme som, at ministeren altid bør følge de særlige rådgiveres råd, hvis der er uenighed mellem rådgivere og embedsmænd. Ministeren må vurdere argumenterne og vælge det råd og den argumentation, som ministeren mener er den rigtige.

Kendte instrumenter rækker ikke altid
Langt det meste af den tid, en minister, de særlige rådgivere og embedsmændene bruger på at udforme politik, er på områder, hvor det handler om at udforme og tage stilling til en anden anvendelse af kendte instrumenter, som både minister, særlige rådgivere og embedsmænd er fortrolige med.

Men som nævnt er der også i forståelsespapiret politiske mål og nye retninger, som næppe kan realiseres kun med anvendelse af kendte instrumenter. Det erkendes ikke åbent i forståelsespapiret, men i hvert fald på ét område har den ansvarlige minister udtalt, at de kendte instrumenter ikke slår til.

Klima- og energiministeren, Dan Jørgensen (S), har om regeringens klimamål udtalt: "Vi har lovet et mål om en reduktion på 70 procent, velvidende at vi ikke på stående fod har konkrete bud på, hvordan vi skal komme så langt."

Der er et andet område, som dog ikke er med i forståelsespapiret, hvor ministeren efter min mening roligt kan komme med en udtalelse af samme art, og måske også er på vej til det.

Beskæftigelsesminister Peter Hummelgaard har i hvert fald tilkendegivet, at han ikke foreløbig kommer med forslag til, hvordan nedslidte kan få en ret til tidligere pension. Jeg tvivler på, at det ønske kan gennemføres ved at anvende kendte politiske håndtag. Her er der behov for at tænke nyt.

Jeg tror, det samme kommer til at gælde de mål, der er indeholdt i afsnittet om En ansvarlig og retfærdig økonomi. Det vil overraske mig, hvis en ny retning for den økonomiske politik og målene om en mere retfærdig økonomi kan sikres inden for de opstillede rammer for den økonomiske udvikling.

Hvem udformer ny politik?
Hvis kendte instrumenter er utilstrækkelige, og der skal udvikles helt ny politik med hidtil uprøvede instrumenter, er det ikke på forhånd givet, at embedsmændene kan udforme den bedste politik. Og de særlige rådgivere, som vi hidtil har kendt dem i Danmark, er heller ikke udvalgt efter at være politikmagere på specifikke fagligt komplicerede områder.

Hvad gør ministeren så? Hvem er det, der skal udforme en ny politik, der ændrer retningen for samfundet og opfylder meget ambitiøse politiske mål?

Ministeren kan inddrage eksterne parter. Det kan være erhvervsorganisationer, faglige organisationer, NGO eller rene ekspertudvalg. Det kan ofte være en god løsning – også i fremtiden.

Men jeg tror, at regeringer og ministre i stigende omfang har behov for at have interne politikmagere, som både kan være med til at udstikke retningen for en helt ny politik og udvikle helt nye instrumenter.

Embedsmændene er naturligvis helt nødvendige deltagere i det arbejde, men jeg tror, at der i fremtiden vil være et voksende behov for at supplere de særlige rådgivere med faglige eksperter, der kan være med til at lægge en ny retning, og ligesom de særlige rådgivere kommer og går med ministeren.

I stadig flere tilfælde tror jeg, en regering vil have behov for selv at udforme den nye politik og bagefter arbejde for at overbevise de forskellige interessenter og parter om, at det er den rigtige politik. I modsat fald kan for meget ny politik ende med at blive mindste fællesnævner eller at være udviklet af eksperter uden tilstrækkelig hensyn til de ofte komplicerede politiske konstellationer.

Ministeren har altid magten 
Når politik udformes og fastlægges i processer som de beskrevne, er det altså både politikere, særlige rådgivere embedsmænd og eksterne faglige eksperter, der er politikmagere.

Det er selvfølgelig interessant at diskutere, hvem der har mest indflydelse på den politik, der kommer ud af det? Ministeren, embedsmændene eller rådgiverne? Det er imidlertid en diskussion, der let kører af sporet.

Det er indiskutabelt, at det er ministeren, der beslutter, hvilken politik det skal ende med, og at det er ministeren, der har det fulde ansvar for den politik, der fremlægges for Folketing og offentlighed. Ministeren og kun ministeren har magten og ansvaret.

Nogle mener, at embedsmændene eller måske rådgiverne får for stor indflydelse; det kan der også være eksempler på, men så er det, fordi ministeren i det konkrete tilfælde ikke har kapaciteten til i en travl hverdag at sætte sig ind i alle konsekvenserne i et stadig mere kompliceret samfund.

Det behøver ikke være en kritik af ministeren, men kan være en objektiv konstatering, som vil gælde, uanset hvem ministeren er. Men det er netop derfor, det er så afgørende, at ministeren har flere rådgivere og gerne også rådgivere, der kommer og går med ministeren, og har samme politiske holdning som ministeren.

De, der har prøvet at være rådgiver for ministre, er ikke i tvivl om, at det er ministeren, der træffer den endelige beslutning og har magten og ansvaret. Når mulighederne er belyst, og alle argumenterne bragt frem og diskuteret, er det ministeren, der beslutter. Er der embedsmænd eller rådgivere, der ikke forstår det, holder de ikke ret længe.

Forrige artikel Ungdomspolitiker: Voldsom kritik af Nye Borgerlige er så tynd, at den er morsom Ungdomspolitiker: Voldsom kritik af Nye Borgerlige er så tynd, at den er morsom Næste artikel Tidl. departementschef: Interne politikmagere kan hjælpe ministre med ny politik Tidl. departementschef: Interne politikmagere kan hjælpe ministre med ny politik