KORA: Der er brug for målstyring version 2.0

Af Mickael Bech og Vibeke Normann Andersen
Hhv. direktør og analyse- og forskningschef i KORA

Resultatbaseret styring er gennem en årrække blevet anvendt i mange forskellige udformninger, og intentionen er i udgangspunktet god: Man ønsker at opsætte og forfølge klare, tydelige mål for at skabe en så god offentlig velfærd for borgerne som muligt. Samtidigt skal målstyringen sikre, at de fagprofessionelles viden bringes i spil og giver beslutningstagerne et så informeret beslutningsgrundlag som muligt.

KORA offentliggjorde forleden en rapport, som samler viden fra 60 forskellige videnskabelige studier om effekterne af resultatbaseret styring. Analyserne viser, at erfaringerne langt fra altid er positive. Målstyring i den offentlige sektor skal bruges med stor omtanke, ellers risikerer de gode intentioner at fortabe sig i utilsigtede effekter.

Men helt at opgive målsætninger og resultatbaseret styring i den offentlige sektor vil heller ikke være en løsning. Der er brug for nytænkning, så vi under de rette betingelser kan få målstyringen til at fungere, så den kan være med til at skabe effektivitet og kvalitet for borgerne.

Hvad er problemet?
KORAs gennemgang af den videnskabelige litteratur om resultatbaseret styring viser, at resultatbaseret styring og målstyring udmøntes på forskellig vis, alt efter om det drejer sig om præcise elevmål på folkeskoleområdet, jobmål på beskæftigelsesområdet eller komplekse mål for socialområdets mange målgrupper.

Men forskningsstudierne viser også, at der på alle områderne er en række utilsigtede effekter, som det er nødvendigt at være opmærksom på. Hvis resultatbaseret styring bruges uden behørig omtanke, så risikerer intentionerne at fortabe sig i målingsiver, målfiksering og tunnelsyn.

Og hvis målfiksering dominerer, risikerer de svageste at tabe. Studierne viser, at det er de svageste grupper, der bliver de mest sårbare, hvis der mangler entydige mål, gode værktøjer til risikojustering og gode måleredskaber, og hvis det faglige skøn erstattes af tjeklister. Svage grupper er ofte ikke de ”letteste” at løfte i forhold til læringsudbytte, beskæftigelse og nytte af en social indsats. Der er en risiko for, at disse grupper bliver klemt i forhold til de borgere, som har flere ressourcer, og hvor resultatet af en indsats hurtigere bliver synligt.

Hvad er vejen frem?
Når man ser på udfordringerne ved resultatbaseret styring, kan man fristes til at smide hele modellen over bord. Men det vil ikke være klogt. For den styring vi havde i den offentlige sektor før, havde også en række udfordringer. Og nogle af de forskningsstudier, KORA har gennemgået, dokumenterer, at det trods alt er bedre at have mål end slet ikke at have mål. For eksempel på skoleområdet, hvor forskere fra Cardiff Universitet har fundet ud af, at skoler, der ikke har sat mål op for deres arbejde, generelt klarer sig dårligere end skoler, der arbejder bevidst og målrettet med mål.

På trods af de mange udfordringer, kan resultatbaseret styring stadig være en styringsmodel, som det er værd at arbejde på at få til at fungere. Vejen frem er at blive bedre til at omsætte de politiske intentioner til relevante effekter for borgerne. Et bud på områder, det kunne være relevant at fokusere på, er:

1. Bedre mål og måleredskaber
   
   
2. Klare prioriteringer af kernefaglige målsætninger
   
   
3. Tydelig inddeling af målgruppen i risikogrupper eller redskaber til risikojustering
   
   
4. Større bevidsthed om begrænsningerne i resultatbaseret styring
   
   
5. Resultatbaseret styring skal tilpasses den konkrete kontekst

Entydige mål og bedre data
Først og fremmest skal forudsætningerne for styreformen være til stede. Det betyder, at det er nødvendigt at opstille klare og entydige mål samt arbejde med gode måleredskaber til indsamling af data. Det kræver politisk prioritering af målsætninger, og at disse målsætninger omsættes til målbare indikatorer, som giver faglig mening i hele organisationen.

Opstillingen af klare mål og målinger giver ideelt også en klar arbejdsdeling mellem strategiske målsætninger og operationelle handleplaner. Der skal være mål for både de langsigtede og de kortsigtede effekter. Og hvordan de to niveauer er forbundet, skal være tydeligt for alle i organisationen. Herved sikres tydelige politiske prioriteringer, samtidig med at de udøvende institutioner får klare operationelle målsætninger at arbejde efter. Mål, som er i overensstemmelse med politiske prioriteringer og giver faglig mening for de fagprofessionelle udøvere.

Undgå at skumme fløden
En oplagt risiko ved målstyring er, at man ”skummer fløden” og kun laver indsatser for de ressourcestærke eller ”nemmeste” borgere. Så man kan levere gode resultater, mens de mest indsatskrævende borgere lades i stikken.

For at undgå denne mekanisme er en mulig vej frem at inddele borgerne i risikogrupper. Og så bør man supplere måleindikatorerne med redskaber, som kan tage højde for, at ”sværhedsgraden” er forskellig, alt efter hvilke borgere, der er tale om. En socialt svag skoleelev med indlæringsvanskeligheder kræver ofte mere ressourcekrævende indsatser end en mønsterelev, der får høje karakterer i forvejen.

Offentlige organisationer bør også være opmærksomme på, hvilke incitamentsstruktur de skaber, når de bruger målstyring som styringsredskab. Herigennem kan man understøtte, at de ansatte også fokuserer på de borgere, som har brug for flere ressourcekrævende indsatser.

Vi skal bygge oven på viden
KORAs forskningsoverblik giver en klar dokumentation af, at der er en lang række faldgruber og utilsigtede effekter, når man bruger målstyring i den offentlige sektor. Den viden skal vi bygge oven på og bruge i arbejdet med at skabe en bedre styring af den offentlige sektor i fremtiden. Det er vigtigt at have en åben dialog om udfordringerne og fastholde de fagprofessionelles involvering i udviklingen af bedre styringsredskaber – og vigtigst af alt i den faglige udvikling af ydelserne til borgerne.

Hvis det skal lykkes at skabe en succesfuld implementering af resultatbaseret styring, kræver det også, at der tages højde for velfærdsområdets karakter, den ledelsesmæssige og organisatoriske kontekst samt de fagprofessionelles viden og erfaringer.