Kraka: Ungarsk afstemning er en sten i EU's sko

Af Julie Hassing Nielsen
Europapolitisk chefanalytiker og seniorforsker, Fonden Kraka

Ungarn afholder 2. oktober 2016 en folkeafstemning om Europa-Kommissionens kvotefordeling af 160.000 asylansøgere fra Grækenland og Italien. Ungarn skal ifølge den plan modtage 1.294 flygtninge.

Men Ungarn er næppe et land, som kommer til at bøje sig for EU's krav om intern flygtningefordeling. Og spørgsmålet er så, hvad EU kan gøre: Hvis Ungarn stemmer nej til at modtage flygtninge, hvilken betydning får det fremadrettet for det europæiske samarbejde? Og – mere generelt – hvilken betydning kan sådanne folkeafstemninger have på sigt?

Dyb modvilje
Ungarn stemmer formentlig nej. 84 procent af den ungarske befolkning er enten meget negative eller negative over for immigration fra tredjeverdenslande uden for EU, viser Figur 1. Til sammenligning befinder Danmark sig tæt på det europæiske gennemsnit med 69 procent, der er enten meget negative eller bare negative over for immigrationen fra lande uden for EU. På europæisk plan er gennemsnittet 68 procent – 16 procentpoint lavere end det ungarske gennemsnit.

Spørgsmålet er, hvorvidt EU bør forberede sig på en ny post-Brexit era, hvor forskellige lande har fået blod på tanden til at forsøge sig med en folkeafstemning, hvis EU's overordnede politik ikke falder i deres smag?

Julie Hassing Nielsen
Europapolitisk chefanalytiker og seniorforsker i Fonden Kraka

Alt tyder på, at Ungarns modvilje mod immigration er dyb, og at EU ikke kan forvente et fælles fodslag med landet på immigrationsområdet. Eksempelvis er ungarerne skeptiske over for immigration fra andre EU-medlemslande, selvom EU-medlemskab indbefatter arbejdskraftens frie bevægelighed. Hele 49 procent af Ungarns befolkning er enten negative eller meget negative over for immigration fra andre EU-medlemslande.

Står ikke alene
Et nej er da også, hvad den ungarske premierminister, Victor Orban, ønsker. Med ham i spidsen har Ungarn de seneste år markeret sig som en "hardliner" på immigrationsspørgsmålet. Landet har brugt tæt ved 300 millioner euro for at sikre grænserne mod Serbien og Kroatien, blandt andet ved at bygge et hegn. Og landet har nægtet at modtage asylansøgere fra andre EU-medlemslande, primært med den begrundelse, at terrorister og kriminelle organisationer har infiltreret immigrationsstrømmene.

Ungarn er – indtil nu – det eneste land, som har sendt spørgsmålet om fordeling af flygtninge til folkeafstemning. Men Ungarn står ikke alene med sin opposition mod en EU-besluttet flygtningefordeling. Sammen med Slovakiet har Ungarn rejst spørgsmålet ved EU-domstolen, hvor en afgørelse forventes senere i 2016. Også Polen og Tjekkiet nægter at samarbejde med EU om fordelingen af en flygtninge-reallokering. De fastholder, at det er de nationale regeringer, som bør reallokere flygtninge. Og det på frivillig basis.

Ad frivillighedens vej kommer man dog ikke langt på dette område. Ud af de 160.000 asylansøgere, som indgår i reallokeringsplanen, er mindre end 4.000 på nuværende tidspunkt blevet reallokeret. Planen blev fremlagt i 2015.

Et EU i forskellige hastigheder
At folkeafstemninger er blevet en del af det europapolitiske landskab, er ikke noget nyt. Men i krisetid, hvor EU's ledere har behov for at udvise handlekraft, kommer en folkeafstemning a la den ungarske unægteligt i vejen. Spørgsmålet er, hvorvidt EU bør forberede sig på en ny post-Brexit era, hvor forskellige lande har fået blod på tanden til at forsøge sig med en folkeafstemning, hvis EU's overordnede politik ikke falder i deres smag?

Det kan give tre udfald: Et EU i (endnu) flere hastigheder, hvor kun nogle lande deltager i dele af samarbejdet, det kan betyde et EU, som går i stå, eller ligefrem på sigt opløses. Ultimativt kunne man fra EU's side gennemtrumfe en fælles fordeling af flygtninge, hvad der dog står som en urealistisk løsning, idet stort set alle EU-lande kæmper med stigende EU-skepsis i den hjemlige politik grundet særligt immigration. Og en magtdemonstration fra EU's side på dette område ville højst sandsynligt betyde en forøget EU-skepsis.

Den mest sandsynlige løsning her og nu er et EU i forskellige hastigheder. Men hvis denne vej vælges, hvad skal så være konsekvensen, hvis lande som eksempelvis Ungarn fravælger at deltage i den del af EU-samarbejdet, som drejer sig om eksempelvis den økonomiske og/eller værdipolitiske byrdefordeling, det er at reallokere flygtninge?

Beskæring af EU-støtte
Som i national politik kan man vælge at ramme dem på pengepungen. Ungarn har de seneste år være et af de lande, som modtog mest støtte på EU's budget. Og det er blandt andet blevet foreslået af det tyske medlem af Europa-Parlamentet Ingeborg Grässle, at lande, som enten ikke lever op til EU's demokratiske værdier eller nægter at deltage i EU's omfordeling af flygtninge – Ungarn gør pt. ingen af delene – burde beskæres i EU-støtte. Men det er dog uklart, om der i praksis er opbakning til det, og det kan gennemføres.

Idéen er dog ikke ny. Og i den kommende reform af det såkaldte Dublin-asylsystem har man diskuteret indførelsen af bøder, hvis et land nægter at modtage flygtninge. Hvis udfaldet af den ungarske folkeafstemning – og mulige fremtidige folkeafstemninger i andre EU-medlemslande – i sidste ende resulterer i et delvist handlingslammet EU, så kunne begrænset EU-støtte være et middel til at sikre sammenhængskraften mellem solidaritet og byrdefordeling på den ene side og de økonomiske goder, der følger med et EU-medlemskab, på den anden side.

Dårlig timing
Hvis den ungarske afstemning falder ud som forventet, vil det være dårlig timing for EU. Den kommer i kølvandet på en Brexit-afstemning, hvor et kernemedlemsland valgte at melde sig ud. Den kommer i forbindelse med, at immigrationskrise og økonomisk krise har sat EU på sin hidtil hårdeste prøve. Den kommer altså på et tidspunkt, hvor EU's ledere forsøger at se fremad efter nogle store slag mod samarbejdet.

Det var (det svage) signal på det seneste EU-topmøde i Bratislava. Ligesom det var signaleret i Europa-Kommissær Junckers "state of the union"-tale tidligere i september.

EU vil formentlig komme med et fornyet forsøg på reallokering af flygtninge desuagtet udfaldet af den ungarske afstemning. Men om EU i den aktuelle situation har lige så meget magt som agt, det er mere tvivlsomt.