Rapport viser detailstyring og stærk centralisering fra Statsministeriet under coronaen

STYRING: Statsministeriet gik i forårets coronahåndtering usædvanligt langt ind på de andre ministeriers ressortområder, og det er en detailstyring, som Statsministeriet under fremtidige kriser bør holde sig fra, anbefaler eksperter i omfattende rapport.

Foto: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix
Sine Riis Lund

“Hope is not a strategy”.

Afslutningen på den interne mail i februar 2020 fra Statsministeriets departementschef bliver en af de første varsler om, at Statsministeriet udfordrer Sundhedsstyrelsens normale monopol på sundhedsfaglig rådgivning af regeringen under coronaen.

I mailen gør departementschef Barbara Bertelsen klart, at hun mener, at Sundhedsstyrelsen kommunikerer for optimistisk om corona-truslen og dets mulige konsekvenser for det danske hospitalsvæsen.

Det viser en udredning af regeringens coronahåndtering i foråret 2020 fra en ekspertgruppe med professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen i spidsen.

Det her skal vi. Det her kan vi blive skudt på. Alt er alt. Vi bliver nødt til at give dem alt.

Per Okkels, tidligere departementschef i Sundheds- og Ældreministeriet, til Sundhedsstyrelsens direktør

Og det skal hurtigt vise sig, at Statsministeriet ikke har tænkt sig kun at stille kritiske spørgsmål og trække i de helt overordnede politiske tråde, men derimod påtænker sig selv en rolle, som det ministerium, der koordinerer og styrer centraladministrationens indsats mod corona.

“Under kriseforløbet i foråret trådte Statsministeriet ind i en rolle, der gik ud over rammerne for Statsministeriets normale virksomhed,” skriver ekspertgruppen i sin udredning.

Selv om udredningsgruppen anerkender den positive rolle, som Statsministeriet i forløbet spiller som initiativtager og kritisk indpisker, er der en risiko for, at en så vidtgående centralisering, som omfatter alle faser af håndteringen, skaber flaskehalse og blokerer for bidrag til beslutningsforberedelsen, som kan styrke beslutningsgrundlaget.

Udredningsgruppe vedr. håndteringen af covid-19

Men den usædvanlige rolle for Statsministeriet er helt i tråd med de signaler, som Mette Frederiksen fra første dag i statsministerstolen har udsendt om, at hun ønsker et stærkere og mere styrende statsministerium.

Altinget har nærlæst rapporten fra ekspertgruppen og giver dig her et indblik i Statsministeriets stærke centralisering af magten i regeringens coronaindsats i perioden januar til april måned 2020.

Styring af kommunikationen
Detailstyringen fra Statsministeriet giver sig udslag på flere måder.

Blandt andet beslutter Statsministeriet sig for, at det er hensigtsmæssigt, at Statsministeriet koordinerer og kontrollerer alle myndigheders kommunikation om corona.

Det får blandt andre Sundhedsstyrelsen at mærke.

Den 28. februar får den daværende departementschef i Sundheds- og Ældreministeriet, Per Okkels, sammen med flere styrelsesdirektører besked om, at Statsministeriet nu ønsker “at være i loop ved nye info-aktiviteter".

Det indebærer, at alle forslag skal beskrives i en e-mail, som via departementet skal sendes til Statsministeriet, hvorefter man afventer ok derfra.

Det er dog en besked, der langtfra huer Sundhedsstyrelsens direktør, Søren Brostrøm, der senere samme dag svarer afdelingschefen, at Sundhedsstyrelsen er i gang med en massiv kommunikationsopgave.

“Vi kommer til at få nogle meget hurtige beslutningsprocesser her i SST (Sundhedsstyrelsen, red.), hvor jeg desværre ikke kan indlægge forsinkende eksterne godkendelsesled. Så alt bliver godkendt af mig eller på mit ansvar. Du er selvfølgelig velkommen til at orientere STM (Statsministeriet, red.) om, hvordan jeg er nødt til at gøre det,” skriver Søren Brostrøm.

Fire minutter senere kommer der et svar tilbage fra afdelingschefen:

“Jeg tror, det er vigtigere, at STM er orienteret i tide. Men hvis du kan starte med at skrive ned, hvad du har iværksat, så vil det være rigtig fint.”

Senere samme aften skriver Per Okkels til Søren Brostrøm. Han fortæller, at han netop har talt i telefon med Statsministeriet i en time. Han oplyser, at han har forsvaret Sundhedsstyrelsen. Men der er ifølge departementschefen en oplevelse i Statsministeriet af, at Sundhedsstyrelsen ikke vil samarbejde med andre myndigheder og kommunikerer selvstændigt. E-mailen afrundes sådan:

“Det her skal vi. Det her kan vi blive skudt på. Alt er alt. Vi bliver nødt til at give dem alt.”

Umiddelbart efter svarer Søren Brostrøm kortfattet tilbage: “OK, vi prøver.”

Strateginotat afventer godkendelse
Men gnidningerne stopper ikke der. For Sundhedsstyrelsen har udarbejdet et strateginotat med scenarier for smitteudvikling, som styrelsen gerne vil offentliggøre. Det trækker dog ud.

Af et referat af et møde den 4. marts i Sundhedsstyrelsens kriseledelse fremgår formuleringen, at “der er ekstremt stor politisk opmærksomhed, og i går blev arbejdet forsinket af at alt skulle godkendes i STM (…)”.

Heller ikke den 6. marts er det lykkedes at få strateginotatet lagt på hjemmesiden. Og her fremgår det af et nyt referat fra et møde i Sundhedsstyrelsens kriseledelse, at en afdelingschef i Sundheds- og Ældreministeriet skal varsles om al information, der lægges ud.

Datoen viser nu 8. marts. Strateginotatet er stadig ikke offentliggjort, og Søren Brostrøm “fornemmer” i en intern mail, “... at man i STM gerne vil have, at vi putter mere tekst på ‘worst case scenario’, og at man er meget fikseret på at den norske rapport havde et ‘25%-smittescenarie’ - sagen er bare, at både vi og SSI synes at de norske estimater er helt i skoven, så svært for os at gøre til vores egne”.

Først den 10. marts bliver strateginotatet offentliggjort, i en revideret version.

Statsministeriet som koordinator 
Ekspertgruppens udredning tegner et generelt billede af, at der allerede meget tidligt i forløbet eksisterer “en latent spænding” i forholdet mellem ikke mindst Sundhedsstyrelsen og Statsministeriet.

Og det resulterer blandt andet i, at Sundhedsstyrelsen under forløbet ryger mere ud på sidelinjen.

Den 27. februar 2020 bliver det helt tydeligt.

Her træder en ny særlig covid-19-organisation i kraft i centraladministrationen. I årets to første måneder er det Sundheds- og Ældreministeriet, med Sundhedsstyrelsen som drivende kraft, der primært har stået for at koordinere den overordnede indsats.

Men i den nye organisation overtager Statsministeriet nu mere formelt styringen og rollen som overordnet koordinator. Samtidigt bliver Statsministeriet med mange bestillinger til andre ministerier den, der i høj grad tager initiativ og driver processen.

Mette Frederiksen har aldrig lagt skjul på, at Statsministeriet med hende i front skal være en langt større driver i det politiske arbejde. Nok skal mindre ansvar stadig uddelegeres, men vigtige processer skal i langt højere grad starte og slutte hos hende i Statsministeriet.

Derfor har hun også styrket og udvidet Statsministeriet, senest med ansættelse af 15-20 ekstra årsværk, der målt på ansatte har gjort ministeriet historisk stort.

Justitsministeriet får nøglerolle
Trods de flere hænder, kan Statsministeriet dog ikke alene stå med koordineringen af hele coronaindsatsen. Dertil er opgaven for stor.

Derfor bliver Justitsministeriet sat til i praksis at fungere som den primære koordinator, der blandt andet handler om at kontrollere og koordinere de bestillinger, der sendes rundt i systemet.

Eksperterne hæfter sig ved, at der ellers ikke er nogen af Justitsministeriets sædvanlige opgaver, der lægger op til, at det lige er det ministerium, der træder ind i denne koordinatorrolle.

Ligeledes er det interessant at hæfte sig ved, at det ikke er en opgave, der tilfalder Finansministeriet, som ellers så mange gange før har haft den koordinerende rolle i centraladministrationen. En funktion som har været med til at placere ministeriet helt øverst i det interne magthierarki.

Flyers og plakater i lufthavne 
For Sundhedsstyrelsen er det i starten af 2020 ikke kun koordinatorrollen, der er på retur i coronaindsatsen. Efter de organisatoriske ændringer er det nemlig i stigende grad Statens Serum Institut, der fungerer som regeringens rådgiver.

Ifølge udredningsgruppen kan det forklares med, at Statens Serum Institut i Statsministeriets øjne “i højere grad er leveringsdygtig i de faglige råd, som de efterspørger, sådan som de vurderer udviklingen”.

Men ændringerne er med til at skabe spændinger, også mellem Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut, og departementschefen i Sundheds- og Ældreministeriet får en central, men svær rolle som forbindelsesled og brobygger mellem både styrelser og i dialogen med Statsministeriet.

Og Statsministeriet synes ikke at have nogen klar skelnen mellem væsentligt og ikke væsentligt i sine mange bestillinger, bemærker udredningsgruppen.

Statsministeriet blander sig eksempelvis i placering af flyers, plakater og spritstandere i de danske lufthavne.

“Det er udtryk for en tidlig detailkontrol og -styring af sundhedsmyndighedernes indsats. Det er svært at se, hvilken strategi der ligger bag, og det centraliserede og detailstyrende bestillingsregime bidrager efter udredningsgruppens vurdering ikke til at skabe en fælles forståelse af covid-19-situationen på tværs af regering og sundhedsmyndigheder,” skriver ekspertgruppen i sin udredning.

Risiko for flaskehals
Også den politiske og administrative eksekvering følges særdeles tæt af Statsministeriet.

Af rapporten fremgår, at udkast til bekendtgørelser, der udstedes i kølvandet på epidemiloven, i vid udstrækning passerer Statsministeriet til godkendelse, inden den enkelte minister formelt udsteder dem.

“Det er usædvanligt”, bemærker eksperterne.

Og detailstyringen er ikke kun for det gode.

“Selv om udredningsgruppen anerkender den positive rolle, som Statsministeriet i forløbet spiller som initiativtager og kritisk indpisker, er der en risiko for, at en så vidtgående centralisering, som omfatter alle faser af håndteringen, skaber flaskehalse og blokerer for bidrag til beslutningsforberedelsen, som kan styrke beslutningsgrundlaget,” skriver eksperterne.

Princippet om sektoransvar
I Danmark er centraladministrationen indrettet efter et princip om sektoransvar. Det betyder, at det er den daglige forvaltning, som har ansvaret for et givent opgaveområde, og det er et princip, der også under kriser står ved magt.

Men da Statsministeriet under forårets krise gik ud over rammerne for dets normale virksomhed, betød det også, at Statsministeriet var med til at forberede, gennemføre og kontrollere opgaver, som ellers ligger hos og under fagministerierne.

Og den udvidede rolle, som Statsministeriet påtog sig, var ikke “fuldt ud i overensstemmelse med det sektoransvarsprincip, som ellers gælder for kriseberedskab og krisestyring i en dansk sammenhæng”, fastslår udredningsgruppen.

I foråret 2020 er der da også flere ministerier, der udtrykker bekymring over den nye beslutningsstruktur og rollefordeling. Blandt andet bemærker såkaldte forbindelsesofficerer til Den Nationale Operative Stab (NOST), der kommer fra departementet i Sundheds- og Ældreministeriet, i en intern mail den 5. marts, at “bestillingsgangen fra politisk niveau (STM) og ned i operationsstaben” er uigennemskuelig.

Blandt andet kører der parallelbestillinger til Sundheds- og Ældreministeriet og til NOST, som ikke besvares koordineret.

Det giver ifølge forbindelsesofficererne “risiko for usikre beslutningsgrundlag, unødigt ressourcetræk på de producerende enheder i særligt Sundhedsstyrelsen, samt risiko for at departementet i Sundheds- og Ældreministeriet ikke i fornødent omfang har indsigt i og kontrol med informationsgangen.”

Også Beredskabsstyrelsen og Fødevarestyrelsen bemærker under et møde i NOST i starten af marts, at sektoransvaret i en krise som coronaen bør fastholdes, efter chefen for krisestaben har udtrykt et "stort behov" for at koordinere kommunikationen mere fra centralt hold.

Eksperter anbefaler mindre centralisering
Stærkere centralisering af magten kan bruges som et argument for at sikre mere effektive beslutninger, men det behøver ikke være tilfældet med Statsministeriets øgede indflydelse under coronaen, vurderer ekspertgruppen.

De noterer sig, at Statsministeriet i forårets forløb med hjælpepakker til coronaramte virksomheder ikke i nær samme omfang koordinerer og bestiller opdrag og notater.

“Sammenligningen med forberedelsen af hjælpepakkerne indikerer ikke svigt i samarbejdet og i effektiviteten i forberedelsen i den mere decentraliserede model, som regeringen forlader sig på ved forberedelsen af hjælpepakkerne,” skriver eksperterne.

Og andetsteds bemærker de, at erfaringer fra Norge og Tyskland indikerer, at en håndtering i et mere decentraliseret regi ikke i sig selv fører til en mindre effektiv håndtering.

Eksperterne anbefaler derimod, at Statsministeriet i fremtidige kriser vender tilbage til en mindre centraliseret og detailstyret rolle. Blandt andet for ikke unødigt at belaste myndigheder, som ressortmæssigt allerede er mest belastet i situationen.

“På grund af risikoen for fejl og flaskehalse i krisestyringsprocessen er det udredningsgruppens anbefaling, at Statsministeriet i fremtidig krisestyring finder tilbage til rollen som initiativtager og politisk-administrativt center for procesovervågning på statsministerens og regeringens vegne,” skriver gruppen.

Generelt er det da også udredningsgruppens vurdering, at sektoransvarsprincippet er smidigt og velgennemtænkt, og at det netop viste sit praktiske værd under håndteringen af covid-19. 

Dokumentation

Udredningsgruppen vedr. håndtering af corona består af følgende eksperter:

- Professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Aarhus Universitet (formand)
- Professor, ph.d. Jostein Askim, Universitetet i Oslo
- Professor, ph.d. Dorte Gyrd-Hansen, Syddansk Universitet
- Professor, dr.jur. Helle Bødker Madsen, Aarhus Universitet
- Professor og ledende overlæge og dr.med. Lars Østergaard, Aarhus Universitet og Aarhus Universitetshospital.

Gruppen er endvidere bistået af et sekretariat bestående af medarbejdere fra Folketingets Administration og professor, ph.d. Peter Bjerre Mortensen, Aarhus Universitet.


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Barbara Bertelsen

Departementschef, Statsministeriet
cand.jur. (Aarhus Uni. 1998)

Jørgen Grønnegård Christensen

Professor i offentlig forvaltning (Aarhus Uni. 1984-2012), forfatter
cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 1970)

Kåre Mølbak

Professor og fhv. faglig direktør, Statens Serum Institut
læge (1985), dr. med. (2001)