Retseksperter: Støjberg-kommissions store udfordring bliver at skaffe beviser

KULEGRAVNING: Udfordringen for de ofte udskældte undersøgelseskommissioner er at bevise, om lovbrud er sket på udspekuleret vis eller som fejlskøn. Og så mangler kritikken måske et blik for historien, lyder det fra højesteretsdommer Jens Peter Christensen og lektor i offentlig ret Pernille Boye Koch.

V-næstformand Inger Støjberg kan se frem til en undersøgeleskommission
V-næstformand Inger Støjberg kan se frem til en undersøgeleskommissionFoto: Arthur J. Cammelbeeck/Altinget
Jacob Pedersen

Artiklen blev første gang udgivet på Altinget Embedsværk 24. oktober 2019. Vi har i denne udgave lavet mindre ændringer i et enkelt afsnit, fordi udkastet til kommissoriet for instrukskommissionens arbejde nu er blevet fremlagt af justitsministeren.

Et politisk flertal har valgt at nedsætte en undersøgelseskommission af den ulovlige tvangsadskillelse af unge asylpar i 2016, Inger Støjberg (V), som tidligere udlændinge- og integrationsminister var ansvarlig for.

Forventningen fra regeringen og støttepartierne er klar: Kommissionen skal tilføre noget ekstra i forhold til den normale parlamentariske kontrol i Folketinget ved afhøringer af centrale vidner, ligesom kommissionen – i hvert fald teoretisk – kan få adgang til centrale dokumenter i sagen.

Ifølge udkastet til kommissoriet skal instrukskommissionen, som den er blevet døbt, undersøge, om myndighederne og Inger Støjberg brød loven med åbne øjne, da den ulovlige instruks blev udsendt til landets asylcentre 10. februar 2016. 

Når der ikke er flydt blod med kommissionernes beretninger, er det svært at sige andet end, at der nok ikke har været noget blod – medmindre man går ind for forestillinger om, at verden er meget ond, og at alle har gemt det hele meget bevidst.

Jens Peter Christensen
Højesteretsdommer og formand for Udvalget om Undersøgelseskommissioner

Endelig skal kommissionen foretage en retlig vurdering af, om der er grundlag for, at det offentlige kan drage nogen til ansvar.

Ingen dramatiske konsekvenser
Det er dog langtfra sikkert, at Inger Støjberg bliver draget til ansvar. Kommissionerne bliver nemlig ikke kun kritiseret for at være dyre og langvarige, men også for at have færre konsekvenser, end pressedækningen og forløbet frem mod nedsættelsen kan lægge op til.

I Berlingske konkluderer Michael Gøtze, professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, at ingen kommission de seneste 25 år er nået frem til noget dramatisk i forhold til de involverede ministre, men i stedet oftest er endt med frifindelser eller næsten-frifindelser.

Det er en pointe, Pernille Boye Koch, lektor og ph.d. i offentlig ret ved Roskilde Universitet, erklærer sig enig i.

"Fordi man ikke har kunnet dokumentere, hvad der er foregået, og fordi man har forklaringer, der stikker i forskellige retninger, ender man ofte med en formulering om, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at gøre et ansvar gældende. Det bliver ofte oversat til, at de afhørte frifindes, men det er lidt en overfortolkning, for det, kommissionen siger, er, at den ikke har tilstrækkelige beviser til at placere et ansvar."

Ifølge Pernille Boye Koch skal årsagen til kommissionernes mangel på håndfaste konklusioner findes i kommissionernes lovramme og de eksplicitte retssikkerhedsgarantier, der blev indført i 1999.

"Hvis man risikerer at blive anklaget eller gjort ansvarlig, har man ikke pligt til at udtale sig, og man kan heller ikke straffes for at afgive falsk forklaring. Derfor kan man, som vi senest så med Tibet-kommissionen, stå tilbage med modsatrettede forklaringer og et ret mudret billede."

Tillidsbaseret udlevering af materiale
På grund af den manglende sandheds- og vidnepligt kan man forestille sig, at Støjberg og embedsværket giver modstridende forklaringer: Støjberg kan afvise, at hun har afgivet en ordre om tvangsadskillelse, mens Udlændingestyrelsens embedsmænd kan hævde det modsatte.

Og findes der ikke et fældende bevis for, at lovbruddet er sket på udspekuleret vis, kan kommissionen risikere at ende i et dødvande uden entydigt resultat, forklarer Pernille Boye Koch.

"Det ser på en måde fint ud, fordi der står i loven, at enhver har pligt til at udlevere materiale. Tibet-kommissionen viste dog, at man har et meget tillidsbaseret udgangspunkt, hvor de relevante myndigheder blev anmodet om at finde relevant materiale og selv udlevere det til kommissionen, som ikke fik det hele eller relevante – og måske problematiske – oversendt."

Højesteretsdommer Jens Peter Christensen, formand for Udvalget om Undersøgelseskommissioner, som i 2018 afleverede sin 413 lange siders betænkning, genkender, at beretningernes styrke afhænger af materialet. Udfordringen er at få fat i det relevante materiale.

"Der er jo pligt til at udlevere materiale, og udleverer man ikke materiale, når man bliver pålagt det, er det strafbart. Længere kan du ikke komme juridisk. Det interessante er, hvordan man finder det relevante materiale, særligt hvis man skal lang tid tilbage, for der er tusindvis af EDB-systemer, samt hvordan man får det udleveret. Og uanset hvilken undersøgelsesform, man vælger, vil man løbe ind i samme problemstilling, nemlig hvordan man får papirer og forklaringer."

Blodet har flydt i flere tilfælde
Der findes dog flere eksempler på, at kommissionerne har haft konsekvenser – ikke kun før og under arbejdet, men også i direkte forlængelse af kommissionernes endelige beretninger.

Farum- og Dan Lynge-kommissionen førte til en ændring af kommunestyrelsesloven og nye retningslinjer fra Rigsadvokaten, Statsløse-kommissionen betød, at Birthe Rønn Hornbech (V) fik en næse, og at to ledende embedsmænd mistede deres topstillinger, mens endnu to topembedsmænd blev fyret i forbindelse med skattesagskommissionen.

Ifølge Jens Peter Christensen forhindrer lovgrundlagets indbyggede retssikkerhedsgarantier ikke, at undersøgelserne får konsekvenser.

"Farum- og Dan Lynge-kommissionen havde lovgivningsmæssige konsekvenser, og jeg tror nok, at departementschef Peter Loft og direktøren for Skat i København, Erling Andersen, vil mene, at blodet flød i skattesagskommissionen. I statsløsesagen førte det også til, at en departementschef og afdelingschef mistede deres stillinger, og Birthe Rønn fik efterfølgende en stor næse af Folketinget. Og sådan er det jo somme tider, selvom de fleste er endt med ingenting."

Pernille Boye Koch indvender, at konsekvenserne ikke nødvendigvis modsvarer den tid og de ressourcer, kommissionerne afføder. Hun er dog enig i, at kommissionerne få gange har haft klare konsekvenser.

"Og så kan man heller ikke afvise, at kommissionerne kan have en disciplinerende effekt. For så vidt kan det være svært at måle virkningen – det er i hvert fald svært at konkludere, at vi lige så godt kan undvære kommissionerne, fordi der ofte ikke kommer noget ud af dem."

Særlige undersøgelser som fryseskabe
Når kommissionerne bliver afskrevet som et ineffektivt værktøj, kan det skyldes, at de sættes op imod 1990'ernes dramatiske begivenheder i form af Anders Foghs afsked i 1992 som økonomi- og skatteminister samt Tamil-sagens store konsekvenser, Schlüters fald og Erik Ninn-Hansens dom i den efterfølgende rigsretssag. Det mener Jens Peter Christensen.

"Det er jo så også, hvad der har været, men det er det, man holder det op imod, og så kan man sige, at der siden ikke er sket noget, og så kan ræsonnementet være, at der må være noget galt."

"Men sådan er det: Hvis det er noget, man virkelig har beskæftiget sig med, finder man ud af, at sandheden er nuanceret. Når man kommer ned i sagerne, finder man ud af, at der er begået fejl, og så prøver man at finde ud af, hvem der har begået fejlen, og om det i så fald er gjort på udspekuleret vis, eller om det er fejlskøn eller fejlvurderinger. Og man ender næsten altid med det sidste. Der er jo ikke rigtig nogen skurke i gammeldags forstand: Måske er der nogen, der har gjort deres arbejde dårligt, men det er som regel ikke led i en stor konspiration. Det tætteste, vi kommer på en bevidst lovovertrædelse, er tamilsagen."

Fra 1982 til 1992 blev der nedsat i alt 18 særlige undersøgelser. Jens Peter Christensen mener derfor ikke, at det er noget nyt, at kommissionerne nedsættes og kritiseres for at være ineffektive.

"Indtil 1982 havde man to til tre undersøgelser hvert tiende år. Og blodet flød heller ikke dengang: Før tamilsagen og Foghs fyring kritiserede man undersøgelserne for at være fryseskabe, hvor der intet skete."

Tendens til at overdramatisere konklusioner
Foruden den manglende vidnepligt gælder også for kommissionerne, at de skal udvise forsigtighed i ansvarsvurderinger. Kommissionerne udtaler sig derfor ikke, som tilfældet er med embedsmænd, om, hvorvidt der er grundlag for at gøre et ansvar gældende mod ministre.

Det vil også gælde for Inger Støjberg, når der skal placeres ansvar. Ifølge Pernille Boye Koch påvirker forsigtigheden resultatet.

"Både bevismaterialet og forklaringerne kan gøre det svært at fastslå, hvem der er ansvarlig, men man pålægger sig også ekstra forsigtighed i forhold til ministre, fordi vores forfatningsretlige ordning er, at Folketinget tager endelig stilling til ansvarsforhold, for eksempel om ministeren skal afsættes eller have en næse, eller om det skal føre til en rigsretssag."

Selvom ansvaret for forvaltningsfejl siden 1999 typisk er placeret hos ledende embedsmænd, mener Jens Peter Christensen dog ikke, at forsigtigheden spænder ben for kommissionens muligheder. Inger Støjbergs rolle i barnebrudssagen – og muligvis bevidste lovbrud – kan endnu blive tydelig som en naturlig del af kommissionens arbejde.

"Der er intet til hinder for, at kommissionerne udtaler sig om ministerens rolle i sagsforløbet og kan gå langt i den henseende. Kun i Dan Lynge-kommissionen gik man ikke tæt på, da et flertal afstod fra at tage stilling til, om Lene Espersen i et svar til Folketinget ikke havde svaret klart nok."

Ifølge Christensen har kommissionerne i dag heller ikke mindre mandat til at placere et ansvar, end Mogens Hornslet havde som undersøger i tamilsagen. Før 1999 skulle kommissioner også være tilbageholdende.

"Det er akkurat de samme regler, der gælder for kommissionerne som for Hornslet og tidligere undersøgelsesretter og kommissionsdomstole. Det eneste, der skete i 1999, var, at det blev lovfæstet, at man ikke kunne udtale sig om ministeransvar, og at der skulle sidde tre undersøgere i stedet for en. Det har været varierende, hvor tæt man siden er kommet på ministerens rolle, men det var ikke meningen, kommissionerne skulle være mere tilbageholdende, end de var, før man lavede loven."

Ifølge Jens Peter Christensen er det derfor forkert at konkludere, at kommissionerne ikke kan eller vil slå ned på fejl, fordi kommissionerne sjældent fører noget med sig. Som han siger: "En kommission kan ikke komme med mere videregående resultater, end den finder basis for."

"Når der ikke er flydt blod, er det svært at sige andet end, at der nok ikke har været noget blod – medmindre man går ind for forestillinger om, at verden er meget ond, og at alle har gemt det hele meget bevidst."

Dokumentation

Hvad handler sagen om barnebrude om?

I 2016 udsendte Inger Støjberg som udlændinge- og integrationsminister en pressemeddelelse til sit embedsværk om, at unge asylpar, hvor mindst den ene part ikke var myndig, skulle adskilles. Kvindelige asylansøgere på 15-17 blev siden adskilt fra deres ældre samlevere, selvom flere af parrene havde fået børn. Adskillelsen var dog ulovlig, fordi der forud ikke var foregået en partshøring, hvad Folketingets Ombudsmand og flere eksperter også har fastslået.

Konflikten består nu i, om Støjberg var vidende om ulovligheden i at adskille uden partshøring. Selv har Støjberg i flere samråd afvist, at hun blev advaret inden adskillelsen. Embedsmænd i Udlænge- og Integrationsministeriets, heriblandt daværende afdelingschef Lykke Sørensen, advarede dog Støjberg om, at de unge asylpar skulle partshøres før adskillelsen. Ifølge samme kilder fjernede Støjberg også flere forbehold og formuleringer fra instruksen, hvilket Støjberg siden har erkendt, men samtidig også udtalt, at instruksen var juridisk godkendt af embedsværket. I senere samråd ændrede Støjberg dog forklaring og erkendte, at embedsværket aldrig blåstemplede instruksen, der dog ikke skulle forstås som en instruks, men som en pressemeddelelse, der heller ikke skulle efterleves, men betragtes som et politisk signal.

Sammen med en mundtlig instruks blev pressemeddelelsen imidlertid oversendt til Udlændingestyrelsen, der af ministeriet fik besked på at følge pressemeddelelsens ordlyd kategorisk og uden undtagelser: Alle unge asylpar skulle adskilles. En gennemgang fra Politiken viser samtidig, at ministeriet konsekvent omtalte pressemeddelelsen som en instruks. Hvor Støjberg i samråd og til offentligheden har fastholdt at have kommunikeret mundtligt til Udlændingestyrelsen, at loven skulle overholdes, og at der skulle være plads til undtagelser, har styrelsens kontakt med ministeriet altså tilsyneladende givet en fornemmelse af det modsatte: Støjberg og ministeriet ønskede at tvangsadskille asylpar uanset loven og ordlyden i konventionerne.

I en mailkorrespondence i Udlændingestyrelsen står der desuden: "Et hurtigt overblik over de 27 par fører til, at der er behov for at skille 27 par ad." Mailen blev skrevet, samme dag Støjberg udsendte sin pressemeddelelse, og tjener ifølge eksperter som bevis på, at ministeriet ikke vurderede parrene individuelt. Siden har flere operatører på landets asylcentre, der skulle forestå adskillelsen, udtalt til Information, at de ikke fik besked om muligheden for undtagelser til instruksen.

Spørgsmålet er derfor ikke kun, om pressemeddelelsen var et politisk signal eller en instruks, men også hvem der har ansvaret for tvangsadskillelsen. Jævnfør ministeransvarlighedsloven har ministeren ansvaret for en underordnets ulovlige handling, hvis ministeren har været bekendt med den og ikke har forsøgt at hindre den, eller hvis ministeren har fremmet den ulovlige handling ved ikke at føre tilstrækkeligt tilsyn og fastsætte instrukser. Støjberg har fastholdt, at ansvaret ligger hos myndighederne.

Kilder: Politiken, Information og Berlingske

Jens Peter Christensen om tiden før 1999:

Lov om undersøgelseskommissioner var et forsøg på at imødekomme kritikken af hidtidige undersøgelseskommissioner og undersøgelsesformer, herunder kommissionsdomstole, dommerundersøgelser og undersøgelsesretter. Målet var et undersøgelsesorgan, der sikrede en stærkere og mere forsvarlig retsstilling for de involverede, som ikke før havde samme processuelle garantier. Det fik de i 1999, hvor man lovfæstede den hidtil gældende praksis og kopierede strafprocessen og retssikkerhedsgarantierne fra domstolene

Ifølge Jens Peter Christensen var det særligt undersøgelsen af tamilsagen og undersøgelsen af den kreative bogføring i Skatteministeriet, der førte til Anders Foghs afsked som skatteminister, som skabte kritikken af de særlige undersøgelser.

"Det var en almindelig opfattelse blandt jurister og embedsmænd og senere politikere, at retssikkerhedsgarantierne ikke var tilstrækkelige, og der var jo ingen grænser for, hvad der var galt med dem lige pludselig. Indtil omkring 1990 syntes alle, at det var et udmærket system, selv landets retspræsidenter støttede det. Det gjaldt dog kun, indtil to undersøgelser huggede hovedet af en minister (Fogh og Schlüter, red.) og fandt, at en række embedsmænd havde pådraget sig et ansvar. Advokater og embedsmænd var helt oppe på mærkerne og sagde, at det var mord for åbent tæppe, og at ministre og embedsmænd ikke vidste, hvad de blev stillet over for. Det hele blev fremstillet som en uoverskuelig og kafkask proces."

Når kommissionerne kritiseres for at være dyre og langvarige, har det derfor en naturlig forklaring: Retssikkerhed koster penge, som Jens Peter Christensen fortæller, og som Udvalget om Undersøgelseskommissioner har konstateret.

"Det er svært at se anden årsag, for sagerne er ikke væsentlig anderledes end før tamilsagen, men de tog altså lidt kortere tid. Dengang var undersøgelserne ledet af en og kun en dommer, og i dag, hvis der skal være ansvarsvurdering, hvad politikerne godt kan lide, skal der være tre undersøgere. Besiddernes vederlag betales af statskassen, og så er der udgifter til lokaler, fordi arbejdet og afhøringer ikke som tidligere har foregået i allerede bestående domstolslokaler. De eksplicitte retssikkerhedsgarantier har selvfølgelig deres omkostninger. Jo mere retssikkerhed man kobler på, jo tungere bliver det."

Lov om undersøgelseskommissioner fra 1999:

Modsat dommeres arbejde har kommissionerne, jævnfør § 4 i retsgrundlaget, ikke dømmende myndighed, men til opgave enten at undersøge og redegøre for et begivenhedsforløb, komme med forslag til ændringer af love og administrativ praksis eller foretage retlige vurderinger af, om der er grundlag for at drage implicerede – dog ikke ministre – til ansvar. Er den ansvarsvurderende, kan kommissionen lægge op til disciplinær- og straffesager og for så vidt være led i en længere kæde af undersøgelser. I sidste ende er det dog andre myndigheder end kommissionen, der træffer afgørelser og drager til ansvar.

Enhver har pligt til at udlevere materiale til kommissionen. Pligten gælder dog ikke, hvis der ikke er pligt til at afgive vidneforklaring om materialets indhold. Materiale, der er udarbejdet af ministre og embedsmænd i embeds medfør, kan dog ikke nægtes udleveret med henvisning til, at embedsmanden eller ministeren ikke har pligt til at afgive forklaring om materialet. Opfyldes pligten til udlevering af materiale ikke, kan kommissionen give pålæg om udlevering af materiale. Efterkommes pålægget ikke, kan vidnet sanktioneres.

Modsat tiden før 1999 sikrer loven de involverede retssikkerhedsgarantier tilsvarende dem, man kender fra domstolene og egentlige straffesager.

Det betyder blandt andet, at enhver efter anmodning fra kommissionen er forpligtet til at afgive forklaring og tale sandt. Vidne- og sandhedspligten gælder imidlertid ikke, hvis der er mulighed for strafansvar, eller for at det offentlige gør et disciplinært eller ansættelsesretligt ansvar gældende, jævnfør lovens § 12.

Ministre og embedsmænd, hvis forhold undersøges, har ret til en bisidder og til at få at vide, hvad de kan forventes at blive bebrejdet. Besidderen har ret til at overvære alle møder i kommissionen og til at få kopi af materialet, som indgår i undersøgelsen, mulighed for at anmode kommission om yderligere bevisførelse, ret til procedureindlæg og til at foretage uddybende afhøring af vidner.

Afhøringer i kommissionen er som udgangspunkt offentlige, men kan dog foregå for lukkede døre af hensyn til »undersøgelsens effektivitet, ro og orden, sagens oplysning, beskyttelse mod unødvendige krænkelse eller af andre særlige grunde«. I loven foreskrives dog også, at referat- og navneforbud bruges i stedet for dørlukning, hvis førnævnte hensyn er tilgodeset. Offentlighedsloven gælder ikke, og der må ikke uden samtykke fra kommissionen gives aktindsigt i materiale.

Ingen mindretalsbeskyttelse i lovgrundlaget

Justitsministeren skal nedsætte kommissionen, hvis et flertal i Folketinget ønsker det, jævnfør § 1. Det er også justitsministeren, der udpeger kommissionens medlemmer og formand. Udformningen af kommissionens præcise opgaver sker i samråd med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. 

Loven giver ikke et mindretal i Folketinget mulighed for at nedsætte en kommission. De forhold, en undersøgelseskommission kan sættes til at undersøge, skal efter loven være af "almenvigtig betydning", og det er alene op til politikerne at afgøre, om dette kriterium er opfyldt. Ifølge Pernille Boye Koch er kommissionerne udelukkende et resultat af den parlamentariske situation.

"Der er ikke en saglig, uvildig og nøgtern instans, der vurderer, om sagen er af en sådan karakter eller så alvorlig, at der kan være grund til at nedsætte en kommission. Det betyder, at man reelt kun vil nedsætte en kommission, hvis der er et politisk flertal for det. På den måde er det fuldstændigt og aldeles afhængigt af den parlamentariske situation, fordi der, hvad der ellers er i en del andre lande, ikke er en mindretalsgaranti i Danmark."

Om det kan betyde, at kommissionerne ikke behøver at være sagligt og fagligt begrundede, ligesom man kan undlade at rejse en sag, selvom det måtte føles oplagt, givet sagens karakter og problemets omfang, vil hun dog ikke sige.

"Jeg kan ikke på stående fod komme i tanke om kommissioner, der er blevet nedsat, hvor enhver kunne se, at det var helt ved siden af. Men det er klart, at det er en frygt, også hvis man giver den mindretalsbeskyttelse, andre lande har, at kommissionerne i langt højere grad kan bruges til at genere den politiske modstander, selvom der måske ikke er solidt grundlag for det."

Jens Peter Christensen forsvarer dog reglerne:

"Enhver kan have en egen mening om, hvorvidt en kommission burde have været nedsat. Realiteten – og lovens ordning – er, at det er op til de folkevalgte at beslutte, om en sag har almenvigtig betydning. Og hvem skulle det ellers være? Hvem er tættere på befolkningens vurderinger end de folkevalgte?"


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Inger Støjberg

MF, partistifter (DD)
MBA (Aalborg Uni. 2013)

Jens Peter Christensen

Præsident for Højesteret, bestyrelsesformand, Reinholdt W. Jorck og Hustrus Fond
cand.phil. (1980), cand.scient.pol. (1982), lic.jur. (1990), cand.jur. (1992), dr.jur. (1997)

Pernille Boye Koch

Forskningschef, Institut for Menneskerettigheder
cand.jur. (Københavns. Uni. 1997), ph.d (Københavns Uni. 2003)

0:000:00