Konsulenter på resultatløn puster til giftig strid om besparelser

BAGGRUND: Afsløringen af, at kommuner landet over hyrer konsulenter på resultatløn til at finde besparelser i handicappede borgeres sager, har rippet op i en betændt debat om forholdet mellem økonomi og retssikkerhed i kommunernes sagsbehandling. Nu venter ny politisk armlægning om handicapområdet. 

Søndag passerede man i en tredjedel af alle danske kommuner en vigtig skæringsdato.

Her var der nemlig deadline for de 31 kommuner, der har været involveret i den såkaldte konsulentsag, til at indlevere sin redegørelse for det stærkt kritiserede samarbejde mellem kommunen og konsulenterne.

Kommunerne skal på bestilling fra social- og indenrigsminister Astrid Krag (S) give Ankestyrelsen indsigt i de mange sager, hvor private konsulentvirksomheder har været dybt involverede i kommuners arbejde med at finde besparelser på indsatser over for handicappede og psykisk syge borgere. 

31 kommuner over hele landet har benyttet samme eller lignende konsulentvirksomheder til at gennemtrawle mere end 1.300 borgersager med henblik på at opnå besparelser.  

Det viser aktindsigter, Altinget de forudgående måneder har indhentet fra landets 98 kommuner. 

I langt de fleste tilfælde er kontrakten med konsulentvirksomhederne udformet ud fra et såkaldt no-cure-no-pay-princip, hvor kommunens betaling til konsulentvirksomheden er afhængig af, hvor stor en besparelse der opnås.

En model, der har vakt bekymring blandt juridiske eksperter. Blandt andet hos professor i socialret John Klausen fra Aalborg Universitet. 

"Det er bekymrende og problematisk, at betalingen i de her aftaler er direkte koblet til en besparelse," lød hans vurdering, da Altinget første gang skrev om sagen i december.

Ankestyrelsen skal efter planen bruge tiden frem mod sommerferien til at granske sagerne fra kommunerne og beslutte, om der skal rejses tilsynssager mod kommunerne. Men hvad fortæller konsulentsagen om økonomien og de politiske stridigheder på socialområdet? For at give svaret på det, er det nødvendigt med et dybere indblik i udgifterne på socialområdet.

Konsulentsamarbejde kulegraves 
De seneste år har der på tværs af kommuner lydt opråb om problemer med stigende udgifter til socialt udsatte og handicappede borgere. 

Det har været med til at tvinge kommunerne til at gå nye veje for at holde økonomien på området inden for de budgetterede rammer. 

Men det tætte samarbejde med de eksterne konsulenter i konkrete handicapsager har skabt usikkerhed om, hvorvidt de blot bidrager med gode råd og sparring, eller om konsulenterne reelt påtager sig myndighedsarbejde, som ikke må udføres af andre end kommunens egne ansatte. 

Når betalingen til konsulenterne samtidig afhænger af, om de finder besparelser i de enkelte sager, kan det skabe tvivl om tilgangen til den sagsoplysning, der ligger forud for afgørelserne. 

"Det lyder, som om konsulenter her bliver brugt som meget tætte sparringspartnere med et meget ensidigt fokus på det økonomiske, og at det er en øvelse, der går meget langt ind i det kommunale maskinrum på det her område. Men jeg har ikke oplysninger nok til at afgøre, om konstruktionen kan bestå de juridiske krav," siger Michael Gøtze, der er professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet. 

Det spørgsmål er Ankestyrelsen til gengæld i fuld gang med at afklare.  

I kølvandet på Altingets artikler om kommunernes brug af konsulenter til at finde besparelser i de mange handicapsager har styrelsen indledt en dybdegående undersøgelse af sagen.  

Alle 31 kommuner er blevet bedt om en grundig redegørelse for deres samarbejde med konsulenterne og om at udlevere sagsmateriale i en håndfuld af de sager, konsulenterne har været inde over. 

Et endeligt resultat af den undersøgelse forventes først at ligge klar til sommer.  

I mellemtiden har sagen skabt politisk furore. Både på Christiansborg, men i høj grad også blandt de aktører på områder, som varetager interesser for borgerne med handicap.  

Social- og indenrigsminister Astrid Krag (S) var hurtigt ude og tage afstand fra kommunernes praksis, som hun betegnede med skarpe vendinger som "grove" og "aggressive". 

Samme kritiske toner lød fra SF, Dansk Folkeparti og Enhedslisten. Og hos Danske Handicaporganisationer talte formand Thorkild Olesen om "uværdige besparelser", der "svækker tilliden til systemet gevaldigt". 

Hos KL opfordrer man omvendt til at slå koldt vand i blodet og huske, at resultatløn til konsulenter og no-cure-no-pay-betaling er velkendte principper, der med fordel også benyttes på andre områder.

(Artiklen fortsætter under grafen)

Strukturreform og krisepolitik 
Det vil være forkert udelukkende at se de mange stærkt kritiske reaktioner som et udslag af forargelse over de konkrete afsløringer.  

Billedet er nærmere det omvendte: 

Afdækningen af kommunernes brug af de kontroversielle konsulenter på handicapområdet skriver sig direkte ind i en årelang strid mellem kommuner, udsatte borgere, botilbud og de forskellige parters interesseorganisationer. 

En strid, der trækker lange tråde ind på både Christiansborg og Slotsholmen, og som har rødder helt tilbage til tiden før kommunal- og strukturreformen fra 2007. 

Med strukturreformen overtog kommunerne både ansvaret for en lang række specialiserede indsatser for socialt udsatte og handicappede og blev samtidig eneansvarlige for finansieringen. 

Forud gik flere års debat, hvor fagfolk og handicaporganisationer advarede mod, at et rent kommunalt ansvar ville underminere den faglighed, der gennem årene var opsamlet i de specialiserede amtslige institutioner og botilbud. 

Frygten var, at kommunerne i højere grad vil oprette og prioritere egne og billigere tilbud til de udsatte borgere end at benytte de tidligere amtslige tilbud.  

I årene efter strukturreformen fulgte et større økonomisk morads i kommunerne, som blev forstærket af finanskrisens hærgen og førte til store budgetoverskridelser. 

Ikke mindst på det såkaldte specialiserede socialområde, som er en samlebetegnelse for indsatserne rettet mod borgere med handicap, misbrugere og socialt udsatte børn og voksne. 

Det fik kommunerne med KL i spidsen og Finansministeriet i baggrunden til at gå i offensiven for at få friere hænder til at styre økonomien på området. 

Både handicaporganisationer og andre sociale organisationer svarede prompte igen ved at slå ring om deres medlemmer og mobilisere til modangreb.  

Mislykket mægling 
Fronterne blev trukket hårdt op, parterne gravede skyttegrave og førte de efterfølgende år en decideret stillingskrig i medierne. 

Det var dengang, man kunne høre daværende KL-formand, Erik Fabrin (V), kalde socialområdet for en "gøgeunge", der skulle stækkes, inden den åd sig yderligere ind på kommunernes andre velfærdsområder. 

Omvendt svarede handicaporganisationerne igen ved at beskylde kommunerne og ikke mindst KL for at føre en diskriminerende hetz, som skubbede landets udsatte og handicappede borgere ud i yderligere marginalisering. 

"Der spidsede det virkelig til. Men det er den samme diskussion, vi har haft lige siden. Nogle kommuner mener, at handicappede har det for godt, mens nogle handicappede synes, at kommunerne opfører sig rigtig skidt," lød det flere år senere fra Danske Handicaporganisationers formand, Thorkild Olesen, da han i 2016 blev interviewet til Altinget. 

Anledningen til interviewet var, at daværende social- og indenrigsminister Karen Ellemann (V) kort tid forinden havde påbegyndt forhandlinger om en reform af socialområdets bibel: serviceloven.  

Karen Ellemann ville opnå det, som var mislykket for SR-regeringen med den radikale socialminister Manu Sareen i spidsen halvandet år forinden: nemlig at bygge bro mellem kommunernes ønske om bedre økonomiske styringsmuligheder og de handicappedes organisationers krav om at sikre deres medlemmers rettigheder. 

Kommuner kræver økonomisk frihed 
Kommunerne meldte om stadig større problemer med at overholde budgetterne på området.  

I både 2013, 2014 og 2015 indgik det som en del af økonomiaftalerne mellem den socialdemokratisk ledede regering og KL, at serviceloven skulle "forenkles" for at give kommunerne bedre mulighed for at "styre" og "prioritere" inden for de økonomiske rammer. 

Den del af aftalerne lykkedes det imidlertid aldrig Helle Thorning-Schmidts regering at levere på. 

Først efter svære forhandlinger kunne Karen Ellemann i begyndelse af november 2016 præsentere en aftale med bred politisk opbakning. Aftalen var imidlertid blottet for de elementer fra det oprindelige udspil, som ville give kommunerne større mulighed for at tage økonomiske hensyn. 

KL's daværende formand, Martin Damm (V), mente da heller ikke, at reformen løste kommunernes udfordringer med stigende udgifter og flere borgere med behov for støtte. 

"Vi har derfor brug for at ændre rammerne, så kommunerne i endnu højere grad får mulighed for at bruge ressourcerne bedst muligt dér, hvor de kommer borgerne mest muligt til gavn. De muligheder har vi ikke fået med denne aftale," sagde Martin Damm dengang til Altinget. 

Saglig sparring eller afgørelse med ført hånd? 
Det bringer os frem til nogenlunde det tidspunkt, hvor de første kommuner begynder at trække de eksterne konsulenter direkte ind i behandlingen af konkrete handicapsager. 

Vesthimmerland Kommune var tidligt ude med et samarbejde med konsulentvirksomheden Trancit. Senere er også konsulentvirksomheden Brorson Consult og enkelte andre kommet på banen med lignende ydelser. 

Ambitionen om at opnå besparelser indgår enten direkte eller som en underliggende præmis i langt hovedparten af de samarbejdsaftaler og kontrakter, der er indgået mellem konsulentvirksomhederne og de 31 kommuner. 

Og hovedfokus er primært på de borgere, som den enkelte kommune har betalingsforpligtigelse over for, men som er tilknyttet tilbud i andre kommuner. 

Arbejdet er tilrettelagt efter det, der beskrives som "sidemandsoplæring", hvor konsulenterne i samarbejde med de enkelte sagsbehandlere udarbejder nye faglige vurderinger efter den såkaldte voksen-udredningsmetode (VUM).  

Det indbefatter typisk deltagelse i møder med både den enkelte borger, pårørende og personale på borgerens aktuelle botilbud. 

Med afsæt i den nye udredning tilbyder konsulenterne at komme med udkast til afgørelser i de enkelte sager. Her tages der stilling til, hvorvidt indsatser og betalingen til det bosted, borgeren opholder sig på, skal forhandles ned, eller om borgeren eventuelt skal have et helt nyt tilbud. 

Herefter vil konsulenterne ofte også tage del i de efterfølgende forhandlinger, som skal bane vejen for, at de forventede besparelser indfris. 

Juridisk set er det springende punkt, i hvilket omfang kommunernes afgørelse i de enkelte sager er skrevet med "ført hånd" af konsulenterne, og hvorvidt den fornyede sagsvurdering er tilrettelagt med henblik på økonomiske besparelser eller borgerens tarv. 

"En konsulent kan godt hjælpe til med bistand til oplysning af en sag. Men hvis centrale dele af afgørelsesgrundlaget er lagt til rette af konsulenten, kan det være noget kunstigt at sige, at det er kommunen selv, der træffer afgørelsen," siger professor i forvaltningsret Michael Gøtze til Altinget. 

Kommuner og konsulenter: Besparelser er sekundært 
Fra både konsulenterne og kommunernes side peger man på, at hovedformålet med samarbejdet er at opnå et bedre match mellem den enkelte borgers behov og den tilbudte støtte. Ikke økonomiske besparelser. 

"Vores opgave er at kaste lys over, om udsatte borgere får kvalificerede tilbud, der matcher deres behov i institutionerne – tilbud, der samtidig står i et rimeligt forhold til det beløb, kommunerne betaler til institutionerne," skriver direktør for Brorson Consult, Anne Brorson, til Altinget i en mail. 

Hos Trancit ser man samarbejdet med kommunerne i samme lys. Og både hos Brorson Consult og Trancit afviser man, at det kan føre til usaglige hensyn i de enkelte sager, at deres betaling i mange kontrakter er afhængig af, om der opnås besparelser. 

"Jeg ser ikke nogen udfordring i det. Vi forholder os til den enkelte sag. Hvis vi går ind i et samarbejde med en kommune, så synes vi egentlig, at det er fair nok, at de kun skal betale, hvis vi hjælper dem," siger Mikkel Buck, der er souschef i Trancit, til Altinget. 

Hos KL peger man på, at kommunerne opererer på et svært gennemskueligt marked, når de skal fastsætte betalingen for indsatser og tilbud til borgere med handicap. At forhandle om den slags er ikke altid de fastansatte sagsbehandleres spidskompetence. 

Flere kommuner peger i deres redegørelse til Ankestyrelsen da også på, at de har set sig nødsaget til at trække på eksterne konsulenter, fordi de ikke har haft den nødvendige viden internt. Det gælder blandt andet Randers Kommune, hvor Anne Brorson arbejdede, indtil hun i starten af 2018 tog sin viden med over i sin egen virksomhed. 

Ifølge KL kan de eksterne konsulenter på den måde være med til at sikre, at kommunerne lever op til pligten om at bruge pengene bedst muligt.  

"Kommunerne har ikke været særligt professionelle til at spørge ind til sammenhængen mellem pris og kvalitet helt generelt. Det er jo medarbejdere med en stor socialfaglig indsigt, som indgår de aftaler med andre tilbud, og de har primært fokus på det socialfaglige," siger Claus Ørum Mogensen, der er afdelingschef for KL's økonomiske sekretariat, til Altinget. 

Udsigt til ny ballade 
Det kontroversielle konsulentsamarbejde ripper ikke kun op i en gammel og ofte bitter politisk strid om forholdet mellem kommunernes økonomi og handicappede borgeres rettigheder og retssikkerhed. 

Det er også med til at lægge sporene hen imod det eftersyn af den nuværende "planlægning og organisering" af handicapområdet, som regeringen og dens støttepartier har bebudet. 

Af det såkaldte forståelsespapir mellem Socialdemokratiet og Radikale, Enhedslisten og SF fremgår det, at målet med en evaluering af handicapområdet er at "styrke indsatsen og den nationale vidensdeling og at sikre den mest hensigtsmæssige opgavefordeling mellem kommuner og regioner". 

I aftalen om dette års finanslov blev den ambition gentaget med en målsætning om, at evalueringen skal sættes i gang i første halvdel af 2020. 

Dermed er ballet igen åbent for en større politisk diskussion om afspecialisering og kommunal økonomistyring. 

Men allerede nu har kritikken af kommuners brug af de resultatlønnede konsulenter fået flere kommuner til at genoverveje samarbejdet. 

Blandt andet har kommuner som Kolding, Furesø og Ballerup besluttet at droppe den del af kontrakterne, som knytter betalingen an på, hvor store besparelser konsulenterne hjælper kommunen med at opnå. 

"Hvis man aflønner nogen baseret på de besparelser, de finder, så er de selvfølgelig hooked på at finde besparelser for enhver pris. Det er vi ikke interesseret i. Vi er interesseret i, at vores borgere får et ordentligt tilbud," siger Lolan Marianne Ottesen, der er formand for Social- og Sundhedsudvalget i Ballerup Kommune, til Altinget. 

Her vil man i stedet fortsætte samarbejdet med afsæt i en aflønning på timebasis. 

Bringer kommunerne under nyt Christiansborg-pres. 
Først når Ankestyrelsens er klar med sin undersøgelse af samarbejdet mellem kommuner og konsulenter på handicapområdet, vil det for alvor være muligt at sige, om kommunerne systematisk har omgået loven for at opnå besparelser. Hvis det da overhovedet er muligt for Ankestyrelsen at afdække spørgsmålet med sikkerhed. 

Men uanset hvordan konsulentsagen falder ud i Ankestyrelsen, vil sagen ikke tale til kommunernes fordel, når et flertal på Christiansborg skal drage deres politiske konklusioner om fremtidens organisering af handicapområdet. 

Artiklen bringes i det kommende nummer af Altinget Magasin. Du kan bestille dit abonnement her.

,

Forrige artikel Forfejlet og nyskabende: Det mener partierne om velfærdsloven Forfejlet og nyskabende: Det mener partierne om velfærdsloven Næste artikel Regeringen vil lave Regeringen vil lave "historisk" omlægning af udligning uden fagligt grundlag
Udsatte i København er massivt ramt af corona

Udsatte i København er massivt ramt af corona

OPRÅB: På et enkelt opholdssted for socialt udsatte er der over weekenden konstateret 26 smittede. Socialborgmester opfordrer regeringen til at huske de udsatte, når der fordeles vacciner.