Borgmestre består, embedsmænd forgår

Embedsmænd skal være faglige, saglige og upartiske i deres rådgivning. Det gælder lige fra fuldmægtig til departementschef i et ministerium og fra forvaltningens fodsoldater til kommunaldirektøren i en kommune.

Det idealiserede billede af embedsmændenes rolle er imidlertid kommet under pres, efter en række sager har været med til at sætte spørgsmålstegn ved, hvem der egentlig har ret til den faglige, saglige og upartiske rådgivning.

Kan folketingspolitikere og den almindelige offentlighed forvente, at de oplysninger, de modtagere fra et ministeriums embedsapparat, er et udtryk for en ren, sagkyndig vurdering af virkeligheden.

Nej, det kan de ikke. Og skulle man være i tvivl, kan man bare læse DR-journalisten Jesper Tynells bog ’Mørkelygten’.

Her dokumenteres det, hvordan ministerielle rapporter, analyser, statistikker og fakta i det hele taget tvistes og fordrejes, så de passer ind i en bestemt politisk dagsorden.

Delt ansvar i kommuner
Men hvad med byrådspolitikere og lokale journalister? Kan de hæfte større lid til de oplysninger, der bliver produceret af det kommunale embedsapparat end til det, der kommer ud fra det politiske maskinrum på Slotsholmen?

For mig er det demokratiets væsen, at de, der vinder valget, også vinder magten til at kunne bruge embedsapparatet til at få deres politik igennem.

Niels Højberg
Formand for Komdir

Både ja og nej, siger siger Niels Højberg. Udover at være formand for kommunaldirektørenes forening Komdir og stadsdirketør i Aarhus Kommune, er han også medlem af det såkaldte Bo Smith-udvalg, der er i gang med at afdække rammerne for embedsværkets rådgivning af den politiske ledelse.

”Hvis man ser kommunaldirektørens rolle som toprådgivere, så er vi både bundet af at være borgmesterens sparringspartner og rådgiver, men vi har også en oplysningspligt over for hele byrådet, som man ikke har i centraladministrationen over for Folketinget,” siger Niels Højberg.

Det kommunale embedsapparat skal i kraft af sin oplysningspligt sikre, at også borgmesterens politiske modstandere har et kvalificeret grundlag at forholde sig til sagerne på.

Så mens embedsmænd i staten udelukkende er ministerens mænd, så har de kommunale embedsmænd et mere delt ansvar over for borgmesteren som forvaltnignschef og byrådet som øverste politiske myndighed.

Mange møgsager
Niels Højberg peger på to afgørende forskelle, der skaber forskellige brudlinjer mellem politikere og embedsværk i henholdvis kommune og stat.

For det første har en borgmester ikke samme personlige ansvar for forvaltningen, som en minister har i kraft af ministeransvarlighedsloven.

For det andet er der ingen kommunal parlamentarisme, som gør borgmesteren afhængig af byrådets nåde. Når først borgmesteren har konstitueret sig, skal der svig eller andre ulovligheder til, før han eller hun kan tvinges til at forlade sin post.

Her til skal lægges, at kommunerne beskæftiger sig med drift og sagsbehandling i et helt andet omfang end staten. Ofte med svære personrettede sager, der er letantændelige og risikerer at sprænge i luften i medierne.

”Det, der er tilbage i kommunerne, er jo dårlig administration og politisk ansvar i bred forstand. Vi har lige så mange, eller måske flere møgsager end i staten. Og nogle gange kan der være forvaltningsafsnit og folk i administrationen, der svigter deres opgaver og laver noget værre skidt,” siger Niels Højberg.

Ingen politisk konsekvens
Når ’møgsagerne’ rammer en kommune, vil der ofte være kontant afregning. Ifølge Niels Højberg typisk i form af en oprydning i forvaltningen med omstrukturering og afskedigelser, så man kan starte på en frisk.

”Det får ikke den samme politiske konsekvens, som det gør på Christiansborg. Borgmesteren kan ikke væltes, og kun rigtig sjældent betyder en sådan sag, at man bryder et konstitueringsgrundlag op eller skifter en udvalgsformand,” siger Niels Højberg og tilføjer;

”Derfor er der blandt sådan nogle som mig kun 15 procent, der når at blive pensionister.”

Disciplinerede embedsmænd
Videregives der forkerte eller urigtige oplysninger til byrådet, er det den enkelte embedsmand, der bærer ansvaret.

Derfor sidder de kommunale embedsmænd ifølge Niels Højberg mere usikkert i sædet end deres statslige kollegaer. Og det giver, som han ser det, en kraftig tilskyndelse til at holde sig inden for det faglige og saglige.

”I det kommnuale system er det typisk embedsmanden, der kommer til at bære skylden for en fejl. Der giver en meget firkantet disciplinerende effekt,” siger Niels Højberg.

Han er dog helt på det rene med, at det både i Folketinget og i en kommunalbestyrelse i sidste ende er afgørende for henholdsvis ministre og borgmestre at kunne få et flertal bag den politik, de ønsker at føre.

Sager skæres til
Derfor vil sager også lokalt blive skåret til og fremlagt for byrådet på den måde, som den politiske chef ønsker. Det sker formentlig særligt i magistrat-styrede kommuner, hvor adskillelsen mellem opposition og flertal er endnu mere uklar end i almindeligt udvalgsstyrede kommuner.

”På den måde er der ingen væsensforskel på det kommunale og ministerierne. Men der er den forskel, at den politiske kamp i Folketinget typisk er langt skarpere og mere ideologisk og medieorienteret. I en kommune bliver tingene ofte meget mere driftsorienterede og på den måde mere langhårede og sværere at forstå,” siger Niels Højberg.

Han har dog svært ved at se, at der skulle være noget odiøst i, at embedsmænd i såvel en kommune som et ministerium først og fremmest arbejder for at understøtte den daglige politiske chefs politik. Tværtimod.

Demokratiets væsen
”For mig er det demokratiets væsen, at de, der vinder valget, også vinder magten til at kunne bruge embedsapparatet til at få deres politik igennem. Vi er her ikke for nøje at afveje, at alle får samme oplysninger. Vi er her for, at dem, der vinder det demokratiske mandat, kan gennemføre deres politik,” siger Niels Højberg.

Han understreger dog i samme vending, at det i en kommune altid skal ske under hensynstagen til oplysningspligten over for kommunalbestyrelsen.

Men helt grundlæggende, så har borgmesteren lige som en minister bedre adgang til rådgivning end resten af byrådet, fordi han sidder på det politiske flertal og har den øverste administrative ledelse som sine folk.

Fungerer samarbejdet ikke, er det embedsmanden, der må gå. Og på øverste niveau i en kommune ser man typisk betydeligt flere udskiftninger i den første tid efter et valg end på andre tidspunkter.

Højsæson for direktør-fyringer
Som de klareste eksempler på ”radikale fravalg” af rådgivning fra de kommunale embedsmand peger Niels Højberg på Dragør, Odder og Fredericia. Her er hele direktionen blevet skiftet ud siden kommunalvalget i 2013.

”Der er ingen af de her tre eksempler, der har dårlig rådgivning som afsæt.
Der har ikke været markante fejl. Der har ikke været svig. Det har været et politisk ønske om, at man ville have tingene på en anden måde,” siger Niels Højberg.

I alle tre kommuner kom et nyt parti til magten ved kommunalvalget i 2013. Men ifølge Niels højberg skal man ikke nødvendigvis tage udskiftningerne som et partipolitisk betinget fravalg.

”Det ser ud til, at der er ret forskellige forklaringer på, hvorfor det er gået sådan. Men der har i hvert fald været en situation, hvor de, der vandt valget, og den politiske magt ikke har haft tillid til, at den administrative ledelse kunne løse opgaven for dem,” siger Niels Højberg.