8. februar 2014 kl. 07.55

Ekspert: Gevinster ved udbud er en trossag

PRODUKTIVITET: Regeringens Produktivitetskommission bevæger sig ifølge forsker på tynd is, når den angiver flere udbud som en sikker opskrift på højere produktivitet. Kommissionens formand holder fast, men også KL er skeptisk.

Regeringens Produktivitetskommission rykker ifølge forsker grænserne i debatten om konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver med forslag om også at sende folkeskolen og gymnasier i udbud.Foto: Produktivitetskommissionen

Kim Rosenkilde

Redaktør

Det er langt fra sikkert, at flere udbud og offentligt-private samarbejder vil føre til en mere effektiv og produktiv offentlig sektor. Det var ellers det helt centrale budskab fra regeringens Produktivitetskommission, der mandag præsenterede sin sjette og sidste delrapport med fokus på samspillet mellem den offentlige og private sektor.

Hvor antagelsen om, at mere konkurrence automatisk skaber mere effektive opgaveløsninger måske holder inden for en rent økonomisk logik med fokus på det private erhvervsliv, ser virkeligheden anderledes kompleks ud, når det kommer til den mangfoldighed af velfærdsopgaver, det offentlige Danmark løser.

Det er i hvert fald vurderingen fra lektor ved Roskilde Universitet Ole Helby Petersen, der i en årrække har forsket i offentligt-privat samarbejde.

"Jeg ser det i vidt omfang som et trosspørgsmål, hvor meget der er at hente ved at udbyde flere opgaver. Det gælder især på de store velfærdsområder, Produktivitetskommissionen fremhæver," siger Ole Helby Petersen.

Fakta

Produktivitetskommissionen

Blev nedsat i starten af 2012 og skal komme med konkrete anbefalinger, der kan styrke Danmarks produktivitet – både i dansk erhvervsliv og i den offentlige sektor – i de kommende år.

Kommissionen har otte uafhængige medlemmer og en formand, Peter Birch Sørensen, der er professor i økonomi.

Produktivitetskommissionen har tidligere udgivet fem analyserapporter med titlerne:

Danmarks produktivitet – hvor er problemerne?
Konkurrence, internationalisering og regulering.
Analyser af produktivitet i den offentlige sektor.
Styring, ledelse og motivation i den offentlige sektor.
Uddannelse og innovation

– samt en analyse af infrastrukturen og den aktuelle rapport om offentlig-privat samarbejde.

Kilde: Produktivitetskommissionen

Gætværk
Det handler på den ene side om, at der reelt set ikke findes noget særlig solidt empirisk grundlag at konkludere på baggrund af. De danske erfaringer er meget begrænsede og de internationale undersøgelser peger i forskellige retninger og er svære at overføre til danske forhold.

På den anden side handler det om, at særligt de centrale kommunale velfærdsområder som folkeskolen, daginstitutionerne og ældrepleje har en langt mere kompleks bundlinje end eksempelvis på tekniske områder som parkvedligeholdelse, rengøring og renovation.

Det bider sig selv i halen, hvis man på forhånd kræver en masse dokumentation, inden man overhovedet begynder at udlicitere. Så kommer man jo aldrig i gang.
Peter Birch Sørensen
Formand for Produktivitetskommissionen

Her handler kvalitet ikke bare om, hvor langt græsset på en fodboldbane må være eller at få tømt nogle affaldscontainere så billigt som muligt. At fastlægge kontraktlige kriterier for kvaliteten af den pædagogiske indsats i en børnehave eller undervisningen i folkeskolen er en anderledes kompliceret opgave.

"En ting er at fremhæve enkelte tilfælde, hvor man har opnået klare besparelser som inspiration for andre. Noget andet er, om man generelt kan sige noget om, at man kan opnå sådanne besparelser. Der er en del gætværk i at sige, om erfaringerne fra et område også kan bruges på et andet område," siger Ole Helby Petersen.

Tvivl som stopklods
Produktivitetskommissionens formand, økonomiprofessor Peter Birch Sørensen, er helt på det rene med, at det er usikkert at konkludere noget generelt om potentialet ved at øge de offentlige udbud. For ham at se er det ikke så afgørende, om en opgave løses af en offentlig eller privat aktør.

Det afgørende er, at opgaven sendes i udbud. Og han holdes fast på grundpræmissen om, at en højere grad af konkurrenceudsættelse i sig selv vil være med til at sikre en højere produktivitet i den offentlige sektor.

"Det er dokumenteret i mange andre sammenhænge inden for den private sektor, at mere konkurrence skaber højere produktivitet. Det har vi også selv skrevet om tidligere og fremlagt dokumentation for," siger Peter Birch Sørensen.

Set i forhold til de tekniske områder mener han dog, at der er et rimeligt fornuftigt grundlag for at sige, at offentlige-private samarbejder kan give en gevinst. Samtidig advarer han mod at lade den begrænsede erfaring på de mere bløde velfærdsområder blive en stopklods for at fortsætte ad den vej.

"Det bider sig selv i halen, hvis man på forhånd kræver en masse dokumentation, inden man overhovedet begynder at udlicitere. Så kommer man jo aldrig i gang," siger Peter Birch Sørensen.

Voldsomt bureaukrati
I KL tager man i udgangspunktet godt imod anbefalingerne fra Produktivitetskommissionen. Men man er dog ikke ubetinget enig i, at flere udbud i sig selv er en opskrift på højere produktivitet.

"Hovedreglen er, at når kommunerne vælger at udlicitere eller gennemføre udbud, får de noget ud af det. Men det er ikke så overraskende, fordi man typisk vælger områder, hvor man forventer, at det giver en gevinst," siger Claus Ørum Mogensen, kontorchef i KL's økonomiske sekretariat.

Men at der kan høstes gevinster på et område, betyder ikke nødvendigvis, at der også kan høstes gevinster på andre områder.

"Selv om det kan være en logisk slutning at sige, at flere udbud fører til højere produktivitet, er det måske alligevel ikke givet. Hvis man bare hovedløst begynder at konkurrenceudsætte alt, vil det føre til et voldsomt bureaukrati uden nødvendigvis de store gevinster," siger Claus Ørum Mogensen.

Mere radikalt end VK
Ole Helby Petersen fra Roskilde Universitet kalder Produktivitetskommissionens anbefalinger for "meget vidtgående". Ikke mindst fordi det udvider forestilligen om, hvad der er udbudsegnet til helt nye områder som folkeskolen og gymnasier.

"Det er en af de mest radikale og omfattende anbefalinger, der er set på det her område i mange år. Det går langt videre end det, den tidligere VK-regering havde som målsætning. Produktivitetskommissionen spiller her ind i en ret politiseret debat og skubber den væsentligt længere." siger Ole Helby Petersen.

Men han hæfter sig samtidig ved, at kommissionen på mange måder har taget sine forbehold, og derfor ikke baserer sine anbefalinger på konklusioner, der går langt ud over, hvad der er grundlag for.

Mest retorik
Det er ellers tidligere set med undersøgelser fra både DI og Danske Erhverv, hvor der på baggrund af en række "best practices"-eksempler konkluderes om potentialer for store generelle besparelser ved offentlig-private samarbejder. En tilgang, der ifølge Ole Helby Petersen "i alle faglige sammenhænge" er baseret på alvorlige metodiske fejl.

"Anbefalingerne fra kommissionen, om at alle egnede opgaver skal i udbud, er mest retorik, fordi man efterfølgende tilføjer, at hvis de er alt for komplekse og svære at udbyde, egner de sig nok heller ikke," siger Ole Helby Petersen og tilføjer:

"Så man siger grundlæggende, at man skal skabe konkurrence om alle de opgaver, det giver mening at skabe konkurrence om. Og så har man jo hverken sagt for lidt eller for meget."

Dokumentation

Reaktioner på Produktivitetskommissionens anbefalinger

Dansk Byggeri
Dansk Byggeri hæfter sig ved Produktivitetskommissionens udmelding om, at kun en fjerdedel af offentlige serviceydelser sendes i udbud, og det betyder, at offentlige opgaver svarende til 290 mia. kr. ikke bliver konkurrenceudsat.

"Det er jo et astronomisk tal, der bør få politikerne til at spærre øjnene op. For tænk, hvad vi kan konvertere de mange mia. kr. i offentlig forbrug til, hvis vi kan spare 10-20 procent ved en mere effektiv produktion," siger adm. direktør i Dansk Byggeri Lars Storr-Hansen.

Han mener dog ikke, at man skal følge anbefalingerne om at fjerne begrænsningerne på antallet af bud, der kan indhentes.

"Vi mener, at der er betydelige besparelser ved at begrænse antallet af bud, da det vil tvinge de bydende til at afgive et skarpt bud ved licitationen, i stedet for at de kan ligge og lurepasse, da de under alle omstændigheder har mulighed at forhandle," siger Lars Storr-Hansen.

KL's formand Erik Nielsen (S)
KL ser store potentialer i offentligt-privat samarbejde, men mener ikke, det skal bruges ukritisk.

"Den private sektor kan bidrage med kompetencer og kapacitet på områder, hvor kommunerne – af f.eks. organisatoriske eller strukturelle årsager – ikke er den optimale udfører af opgaven. De fleste kommuner har generelt gode erfaringer med at konkurrenceudsætte opgaver og evt. overdrage dem til private virksomheder. Udbud kan være en god måde at sikre, at vi får mest muligt for pengene," siger KL's formand, Erik Nielsen.

Dansk Metal
Her mener man, at en del af forslagene er interessante, men dog ikke tanken om, at sociale klausuler skal droppes.

"Vi har et stort problem med, at alt for få virksomheder tager del i uddannelsesopgaven. Mange tusinde unge mennesker mangler en praktikplads – og samtidig har vi udsigt til en enorm mangel på faglærte i løbet af få år. Helt principielt burde sociale klausuler ikke være nødvendige, men det er et glimrende værktøj, som er med til at sikre, at flere unge får en praktikplads," siger Claus Jensen, formand for Dansk Metal.

3F
Også 3F tager afstand fra anbefalingen om at se bort fra sociale klausuler.

"Med sociale klausuler opnår man for det første, at nogle af de mindre seriøse virksomheder skrælles væk. For det andet har vi store anlægsopgaver, hvor det vil være både alvorligt og utænkeligt, hvis ikke firmaerne påtager sig en uddannelsesopgave. For det tredje bliver det endnu sværere at opsuge medarbejdere med særlige behov på det offentlige arbejdsmarked, hvis endnu flere opgaver udbydes til private. Uden at der stilles sociale krav til dem," siger formanden for 3F's offentlige gruppe, Ellen K. Lykkegård.

FOA
FOA kritiserer kommissionen for at være ideologisk og konkludere på et alt for spinkelt grundlag. Der er ingen dokumenteret sikkerhed for, at private løser opgaverne hverken billigere eller bedre.

"Hvis debatten om udlicitering af velfærden havde været en ludo-brik, er den da med kommissionens anbefalinger blevet slået tilbage til start", siger Dennis Kristensen, formand for FOA og fortsætter:

"Det virker som om, at kommissionen har sat kikkerten for det blinde øje og er blevet ideologisk. Mantraet er tilsyneladende, at det private kan løse stort set alting billigere og bedre end det offentlige. Problemet er bare, at det er der ikke nogen sikker dokumentation for. Derfor er jeg meget forundret over de anbefalinger, og endnu engang bliver offentligt ansatte angrebet for at være uambitiøse og ineffektive. Intet kunne være mere forkert," siger FOA's formand Dennis Kristensen.

Cevea
Den politiske tænketank er i den grad uenig med kommissionen. Cevea sammenligner VK- regeringens forsøg på at udlicitere sygehussektoren, som resulterede i overbetalte private sygehuse.

"Det desperate forsøg på at gøre Danmark mere produktiv ved at udlicitere opgaver, så vi spiller fallit under VK-regeringen, ligesom den har gjort det i Sverige. Hvis udlicitering bliver et mål i sig selv, risikerer vi en konkurrencemani, hvor kvantitet overskygger kvalitet. Vi skal have en velfærd, som vi måler både på pris, serviceniveau og kvalitet for modtagerne. Den blinde satsning på konkurrenceudsættelse er skadelig", siger Ceveas direktør, Kristian Weise.

Økonomi- og Indenrigsminister Margrethe Vestager (R)
"Vi er meget optagede af at udvikle og udbygge samarbejdet mellem offentlige og private aktører overalt, hvor det er hensigtsmæssigt. Vi følger naturligvis udviklingen i konkurrenceudsættelsen i kommuner og regioner og vil derfor samlet vurdere de mange forslag, som er kommet fra Produktivitetskommissionen."

TWITTER

Anders Samuelsen (LA): "Produktivitetskommission på ret spor: mere kvalitet for pengene, ja tak. Hvem ka være imod det?"

Kristian Jensen (V): "tja – EL og SF er imod. S og RV tøver med at støtte deres egen kommission. V er glad for støtten til vores politik."

Margrethe Vestager (R): "Udbud er godt – når det bliver brugt som redskab til gode løsninger og mindre udgifter. Det er ikke ideologi, men sund fornuft. "

BUPL: "Drop planer om udlicitering på børneområdet!"

Politik har aldrig været vigtigere