Oluf Jørgensen: Folketinget er blevet vildledt om offentlighedsloven

Af Oluf Jørgensen
Forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Gennem de seneste årtier er lovgivningsprocesser i Danmark ændret markant. Det typiske er nu, at regeringen sikrer et flertal ved en bindende politisk aftale, før den fremsætter et lovforslag. De vigtigste politiske beslutninger træffes ved møder mellem ministeren på området og repræsentanter fra forligspartier, typisk ordførerne på området.

Ved ændringen af offentlighedsloven, der trådte i kraft 1. januar 2014, blev mulighederne for aktindsigt i politiske sager stærkt beskåret. Loven fik blandt andet en helt ny undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem en minister og enkelte folketingsmedlemmer.

Kombinationen af disse ændringer har som konsekvens, at vigtige dele af grundlaget for politiske beslutninger holdes hemmeligt både for offentligheden og for medlemmer af Folketinget uden for en forligskreds.

Forlig har afløst den klassiske proces
I den klassiske lovgivningsproces havde Folketingets udvalg central betydning. Efter fremsættelse af lovforslag blev væsentlige dokumenter udleveret til det udvalg, lovforslaget hørte under, og de var offentligt tilgængelige via Folketingets hjemmeside. Hvis nogle dokumenter blev videregivet til forhandlinger i en mindre politikerkreds, havde andre partier og offentligheden ret til aktindsigt, når lovforslaget blev fremsat for Folketinget.

Indførelsen af forligspraksis betyder, at folketingsudvalgenes betydning er stærkt reduceret. Væsentlige dokumenter, spørgsmål og svar bliver nu givet til forligskredsen. Folketingsudvalg kan fortsat få svar på spørgsmål fra det ministerium, der står bag et lovforslag, men ministeriets svar vil typisk være afpasset efter den politiske aftale, og der er ikke reelle muligheder for ændringer.

Justitsministeren og andre politikere, der stod bag lovforslaget, argumenterede for beskyttelse af foreløbige overvejelser og for åbenhed om endelige faglige vurderinger, men de lukkede faktisk for begge dele med den nye offentlighedslov.

Oluf Jørgensen
Forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Den nye offentlighedslov, der trådte i kraft 1. januar 2014, fik større og nye undtagelser for beslutningsprocesser, blandt andet den brede undtagelse for ministerbetjening (§ 24). For lovgivningsprocessen har den nye undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem en minister og enkelte folketingsmedlemmer, særlig betydning (§ 27, nr. 2).

De nye undtagelser omfatter ikke oplysninger om en sags faktiske forhold, men omfatter faglige vurderinger, der indgår som grundlag for politiske beslutninger. Undtagelser gælder også efter fremsættelsen af lovforslag og er uden tidsbegrænsning.

Lukketheden betyder, at journalister og andre bliver afvist, når de ønsker aktindsigt i faglige vurderinger, der indgår som beslutningsgrundlag. Miljøoplysningsloven, der bygger på internationale regler, sikrer bedre muligheder for aktindsigt. Den gælder for miljøsager i bred forstand og henviser fortsat til den gamle offentlighedslov.

Kommission med delte meninger
Den gamle offentlighedslov havde ingen undtagelse for dokumenter, der blev videregivet til medlemmer af Folketinget, men havde undtagelser for faglige vurderinger, der indgik som grundlag for beslutninger i regeringen og for udveksling mellem ministerier om lovgivning. Den gamle lov gav i øvrigt som hovedregel ret til aktindsigt, når noget blev udvekslet på tværs af styrelser og departementer, uanset det kunne være løse tanker og overvejelser.

Da Offentlighedskommissionen blev nedsat i 2002, fik den blandt andet til opgave at styrke fortroligheden for forberedelse af sager på tværs af styrelser og departementer.

Ved nogle af de centrale spørgsmål var kommissionens 21 medlemmer delt næsten lige over. Mindretallet, som jeg tilhørte, var lydhør over for behovet for at beskytte udveksling af foreløbige overvejelser. Under den gamle lov måtte embedsmænd tale sammen i telefon eller på møder for at undgå, at foreløbige tanker og overvejelser blev undergivet aktindsigt. Det var fornuftigt at give muligheder for at bruge mail.

Til gengæld kæmpede mindretallet for at få indført en ny regel, der sikrede ret til aktindsigt i faglige vurderinger, der indgår som grundlag for beslutninger. Der var mange drøftelser, men kommissionens flertal med stærk repræsentation fra ministerier kunne ikke gå med til at sikre ret til aktindsigt i faglige vurderinger, der indgår som grundlag for politiske beslutninger i ministerier og regering. Oven i denne cementering af lukketheden tilføjede flertallet en markant udvidelse med den nye undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem en minister og enkelte medlemmer af Folketinget.

Justitsministeriet var i starten ikke med på den nye forligspraksis, og der var ikke en politisk aftale ved VK-regeringens fremsættelse af forslag om ændring af offentlighedsloven i 2010-11. Lovforslaget fulgte Offentlighedskommissionens flertal, men Folketingets Retsudvalg havde grundige drøftelser og studierejser til Norge og Finland. Det forlød, at ændringer var på vej, men lovforslaget nåede ikke at blive færdigbehandlet i folketingssamlingen.

En ny regering kom til efter folketingsvalget i september 2011 (S, RV og SF), og Justitsministeriet undlod at genfremsætte forslaget i den følgende samling. Før fremsættelsen af samme lovforslag i 2012-13 var der indgået en politisk aftale mellem regeringen, Venstre og Konservative, og der var ingen muligheder for påvirkning under den omfattende offentlige debat, der fulgte.

Vildledning fra Justitsministeriet
Ministre og folketingsmedlemmer har typisk ikke tid til at nærlæse omfattende lovtekster og bemærkninger, og offentlighedsloven er tilmed kompliceret juridisk stof. Kortfattede oversigter fra ministerier har derfor stor betydning.

En kortfattet oversigt fra Justitsministeriet indgik i grundlaget for den politiske aftale om offentlighedsloven. Ifølge denne oversigt sikrer lovforslaget adgang til aktindsigt i "interne faglige vurderinger i endelig form, hvis de pågældende vurderinger indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende". Det blev ikke oplyst, at de faglige vurderinger er undtaget fra aktindsigt, når de er udarbejdet til ministerrådgivning.

Vildledningen fortsætter i den politiske aftale. Ifølge aftalen har den nye undtagelse for videregivelse til folketingsmedlemmer til formål at beskytte udveksling af synspunkter mellem en minister og ordførere for partier i forbindelse med forberedelsen af et initiativ, og færdige faglige vurderinger skulle ikke undtages.

Justitsministeren og andre politikere, der stod bag lovforslaget, argumenterede for beskyttelse af foreløbige overvejelser og for åbenhed om endelige faglige vurderinger, men de lukkede faktisk for begge dele med den nye offentlighedslov.

Balancen mellem fortrolighed og offentlighed
Der skal naturligvis ikke være offentlighed om alt. Både embedsmænd og politikere har brug for frirum til foreløbige overvejelser. Det ville være besværligt, hvis embedsmænd og politikere skulle mødes hver gang, de har brug for at udveksle et synspunkt eller en idé i fortrolighed.

Folketingsmedlemmers kommunikation er ikke omfattet af offentlighedsloven, medmindre de kommunikerer med en offentlig myndighed. For ministre kan det være svært at skelne mellem den partipolitiske rolle og ministerrollen. En mail fra en minister, der klart signalerer en partipolitisk funktion, er som udgangspunkt ikke omfattet af offentlighedsloven.

Indførelse af offentlighed om faglige vurderinger fra embedsværket, der indgår som grundlag for politiske beslutninger, ville ikke begrænse muligheder for politiske forhandlinger – tværtimod.

Politiske beslutninger bygger på både faglig rådgivning og politiske holdninger. Korrekt og dækkende rådgivning om faktiske forhold og faglige vurderinger er nødvendig for, at politikere kan vide, hvilke politiske valg, de skal foretage.

Lukketheden betyder, at faglige vurderinger fra embedsværket ofte er farvede af politiske hensyn. Det fører til pseudofaglige vurderinger af beslutningers konsekvenser præget af embedsværkets fortolkninger af regeringens politiske intentioner.

Offentlighed om færdige faglige vurderinger ville give embedsværket incitamenter til at stræbe efter den bedst mulige faglighed med oplysninger om tvivl. Offentlighed kunne desuden give politikerne bedre muligheder for at få supplerende viden fra uafhængige eksperter og fra personer og organisationer med praktiske erfaringer på området.

Offentlighed om faglige vurderinger ville ikke forhindre politikerne i at tage politiske hensyn. Offentlighed kunne tværtimod styrke den politiske tænkning og synliggøre de politiske hensyn, der bliver taget.