Tidligere departementschefer: Minksagen opstod, fordi ansvaret flyder. Her er en løsning

Der synes i Danmark at være en generel accept af, at den særlige model med udelukkende partineutrale embedsmænd, der rådgiver skiftende ministre både i politiske og faglige spørgsmål, skal bevares.

To udvalg med tidligere departementschefer som formænd, diverse debattører og en række særligt sagkyndige på dette felt har gang på gang fastslået, at denne model er uovertruffen og indebærer særlige fordele i forhold til de udenlandske modeller, der trods indbyrdes forskelle alle har det tilfælles, at den politiske rådgivning i et vist omfang er placeret hos særlige politiske rådgivere.

Fejl ved den danske embedsmandsmodel

Alligevel opstår der jævnligt sager, hvor fejl begået af ministre eller embedsmænd udvikler sig til egentlige skandalesager, der slider på tilliden til den politiske ledelse.

Den almindelige opfattelse er, at den slags sager ikke kan undgås og skyldes forskellige, men tilfældige uheldige omstændigheder.

Men en udførlig gennemgang af to af den seneste tids mest spektakulære møgsager, minksagen og instrukssagen, viser, at den slags sager ikke skyldes uundgåelige tilfældigheder, men derimod skyldes grundlæggende fejl ved den særlige danske embedsmandsmodel.

I de to sager kendte de involverede embedsmænd alle deres pligter, som de blandt andet er fastslået i det såkaldte Kodex VII.

Ingen var heller i tvivl om, hvilke konkrete krav der stilledes til dem i henhold til de grundlæggende embedsmandspligter.

Hvis embedsmændene havde overholdt deres pligter i henhold til Kodex VII, ville ingen af de to sager være opstået overhovedet.

Jørgen Rosted og Peter Loft
Tidligere departementschefer i hhv. Erhvervsministeriet og Skatteministeriet

I begge sager havde embedsmænd rettet deres opmærksomhed imod de forhold, der senere viste sig at blive problematiske. De involverede embedsmænd havde også i begge sager alle de relevante informationer, som var nødvendige:

De kendte lovgrundlaget; de vidste i instrukssagen, at en undtagelsesfri administration ville være ulovlig; i minksagen, at der ikke var den fornødne lovhjemmel til at slå alle mink ned.

Derimod var ikke alle nødvendige informationer samlet ét sted – eller dét relevante sted.

Hvis embedsmændene havde overholdt deres pligter i henhold til Kodex VII, ville ingen af de to sager være opstået overhovedet. 

Hvorfor opstod de to sager så? Hvordan kunne de være undgået? 

De basale embedsmandspligter er ikke – som ministerens pligter i henhold til ministeransvarlighedsloven – fastsat ved lov og er derfor heller ikke resultatet af en gennemgribende analyse og vurdering af, hvilke pligter der er relevante og nødvendige at opliste.

Reglerne er blevet til løbende, oftest som resultat af en undersøgelse, der er blevet iværksat på grund af en konkret skandalesag.

To væsentlige svagheder

Nogle helt grundlæggende forvaltningsretlige regler er fastsat ved lov, men ellers er embedsmandspligterne fastslået som resultatet af en løbende erfaringsopsamling på grundlag af konstaterede fejl og uhensigtsmæssigheder.

Denne fremgangsmåde – som formentlig er den eneste praktisk fremkommelige – har i hvert fald to svagheder: 

For det første er der tale om et temmelig overordnet og ufuldstændigt regelsæt, der som nævnt i det væsentlige er opstået på baggrund af enkeltstående og tilfældige sager, ikke som resultatet af et nøje gennemarbejdet studium.

Det indebærer blandt andet, at den embedsmand, der befinder sig i en både juridisk, faktuelt og ansættelsesmæssigt uhyre vanskelig og som regel tilspidset situation, alene kan finde rådgivning i et regelsæt, der er fragmenteret og opstået på grundlag af enkeltstående sager, der ikke nødvendigvis minder om den aktuelt foreliggende.

For det andet kommer de undersøgelser, som udgør grundlaget for regelsættet om embedsmændenes pligter, ofte til modsatrettede resultater, og opfølgningen på undersøgelserne i form af eventuelle sanktioner rettet mod de involverede forekommer helt tilfældig og uden nogen form for rettesnor.

Begge svagheder gør, at regelsættet er meget svært for en embedsmand i en penibel situation at styre efter.

Jørgen Rosted og Peter Loft
Tidligere departementschefer i hhv. Erhvervsministeriet og Skatteministeriet

Begge svagheder gør, at regelsættet er meget svært for en embedsmand i en penibel situation at styre efter.

Hvis man i fremtiden ønsker at undgå sager som minksagen og instrukssagen, er vejen frem næppe en yderligere udbygning af Kodex VII.

Embedsmændene ved, hvad der forventes af dem, og regelsættet vil alligevel aldrig kunne blive dækkende for enhver tænkelig situation.

Hvad kan man så gøre for at undgå disse opslidende sager, som svækker tilliden til myndighederne?

Gennemgangen af de to sager viser, at mens pligterne er kendt af alle, så er det højst usikkert, hvem pligterne påhviler. Og det er netop denne usikkerhed, der førte til de fatale resultater.

I minksagen var alle nødvendige informationer til stede, for at embedsmændene kunne give regeringens koordinationsudvalg den rette beslutningsstøtte. Men denne viden var spredt på flere ministerier og instanser indenfor samme ministerium.

Ansvaret for, at alle nødvendige informationer forelå på rette tid og sted, forsvandt mellem de mange involverede parter.

Entydig ansvarsplacering

I instrukssagen vidste alle involverede embedsmænd, hvad der krævedes for at administrere lovligt, men de mente også alle, at ansvaret for at sikre den lovlige administration måtte ligge et andet sted end hos den pågældende.

Hvis man ikke ved, at man har ansvaret, så tager man det heller ikke. At pligterne står klart, hjælper ikke, hvis det er uafklaret, hvem pligterne påhviler.

Med den kompleksitet, der præger administrationen og ministergerningen i dag, kan man ikke lægge ansvaret for, at alting går rigtigt for sig i ministeriet, hos ministeren. Derfor er ministeren også kun ansvarlig efter ministeransvarlighedsloven for forhold, denne havde eller burde have kendskab til.

Det ansvar for ministeriets drift, som i dag formelt påhviler ministeren, må i praksis delegeres til departementschefen.

Jørgen Rosted og Peter Loft
Tidligere departementschefer i hhv. Erhvervsministeriet og Skatteministeriet

Ansvaret for en rigtig og lovlig forvaltning synes kun at kunne placeres hos departementschefen.

Det ansvar for ministeriets drift, som i dag formelt påhviler ministeren, må i praksis delegeres til departementschefen, således at denne bærer ansvaret for, at alle relevante oplysninger i ministeriet finder vej til beslutningstagerne, og for at administrationen udøves hensigtsmæssigt, lovligt og i overensstemmelse med de forvaltningsretlige grundregler.

Departementschefen får herved muligheden for at tilrettelægge arbejdsgangene, så det sikres, at de grundlæggende embedsmandspligter bliver overholdt – uanset om det gælder sikring af, at de rette oplysninger er til stede, når vigtige beslutninger tages, eller det gælder sikring af, at den konkrete udmøntning af administrationen overholder lovgivningen. 

Desuden vil denne entydige placering af det overordnede ansvar kunne bidrage til at forbedre administrationen i de tilfælde, vi desværre efterhånden ser nærmest dagligt, hvor dårlig lovgivning, ringe IT-understøttelse eller en administration, der ikke følger de forvaltningsretlige regler til punkt og prikke, fører til retsusikkerhed, uforklarlige afgørelser og generelt stigende mistillid i befolkningen.

I den slags situationer synes der at være en tendens til, at ansvaret falder mellem flere stole – eller helt forsvinder.