Debat

Professor: Københavns styreform vanskeliggør helhedstænkning

Socialdemokratiet i København har foreslået at ændre styreformen. København trænger til en modernisering for at fungere bedre på tværs af politiske og administrative arbejdsdelinger, skriver professor Kurt Klaudi Klausen.

Der er ingen tvivl om, at mellemformsstyret som en del og hersk-strategi har favoriseret mindretal og givet stor magt til de partier, som fik en borgmesterpost, skriver professor Kurt Klaudi Klausen.
Der er ingen tvivl om, at mellemformsstyret som en del og hersk-strategi har favoriseret mindretal og givet stor magt til de partier, som fik en borgmesterpost, skriver professor Kurt Klaudi Klausen.Foto: Syddansk Universitet
Kurt Klaudi Klausen
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Hvis man ændrer mellemformsstyret i retning af udvalgsstyret, vil det have dramatiske konsekvenser for magtens placering, politikkens udformning og kommunens funktionsmåde.

Der er ingen tvivl om, at mellemformsstyret som en del og hersk-strategi har favoriseret mindretal og givet stor magt til de partier, som fik en borgmesterpost.

Borgmesterposten – det, som man andre steder med mellemformsstyre kalder en rådmandspost – er en enestående platform, som kan udnyttes til at synliggøre, hvad et parti står for, samt en uhørt koncentration af magt i de enkelte sektorer.

Temadebat

Skal København have ny styreform?
Ritt Bjerregaard og Frank Jensen forsøgte som socialdemokratiske overborgmestre i 00'erne og 10'erne – uden held – at få ændret styreformen.

Nu har partiets spidskandidat til kommunalvalget, Sophie Hæstorp Andersen (S), meldt ud, at kommunen ikke skal have mellemformstyre, men udvalgsstyre med en enhedsforvaltning ligesom i 95 af kommunerne.

Alle partier på nær Socialdemokratiet på Københavns Rådhus har tidligere afvist, at de vil have ændret styreformen. Kritikere som Konservative i København har fastslået, at en ændring vil give en "nærmest enevældig magt" til overborgmesteren.

Altinget giver ordet til nuværende kommunalpolitikere, tidligere kommunalpolitikere og en ekspert, som i en temadebat vil give indspark til, hvorvidt København skal ændre styreformen.

Hvorfor skal styreformen enten ændres eller fastholdes? Hvilke fordele og ulemper vil en ændring af Københavns styreform have? Og hvordan kan en ændring lade sig gøre, uden at den tager magten fra de øvrige partier og alene centrerer magten om Socialdemokratiet?

Her er deltagerne:

  • Cecilia Lonning-Skovgaard (V), beskæftigelses- og integrationsborgmester, Københavns Kommune 
  • Jonas Bjørn Jensen (S), politisk ordfører og medlem af Københavns Borgerrepræsentation 
  • Kim Hjerrild (ALT), hovedstadsordfører og medlem af Københavns Borgerrepræsentation 
  • Klaus Bondam, direktør for Cyklistforbundet og tidligere teknik- og miljøborgmester og beskæftigelses- og integrationsborgmester for Radikale Venstre i Københavns Kommune 
  • Kurt Klaudi Klausen, professor i offentlig ledelse, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet 
  • Line Barfod (EL), borgmesterkandidat, Københavns Kommune 
  • Mia Nyegaard (R), socialborgmester, Københavns Kommune 

Om temadebatter:
I Altingets temadebatter deltager en række aktører, som skriver debatindlæg om aktuelle emner.

Alle indlæg er alene udtryk for skribenternes holdning, og indlæg i Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Debatindlæg kan sendes til [email protected].

Denne placering af magten i borgmesterposten på de mange sektorområder betinger, at politikdannelsen centreres om det, som det parti, der har posten, står for, mere end at det bliver et udtryk for, hvad der ønskes gennem en afvejning af politiske hensyn på tværs af partier og sektorer.

Kritikken lyder, at der er tale om separate kongedømmer, som afskærmer sig overfor og vanskeliggør en fælles dynamisk udvikling.

Kommuner har typisk konsensusdemokrati
Tilsvarende betinger denne styreform, at det vanskeliggøres at skabe en overordnet koordination og integration på tværs af borgmesterforvaltningerne. Det er, hvad man har kaldt for sektoriseringen i kommunerne.

For man finder også denne mekanisme i kommuner med udvalgsstyre – blot ikke i det omfang, der gør sig gældende i de store gamle magistratskommuner.

Det, der vil ske som følge af en ændring af styreformen i retning af udvalgsstyret, er ganske rigtigt, som kritikerne af en reform påpeger, en potentiel centralisering af magten omkring den bærende koalition – i dette tilfælde omkring Socialdemokratiet i København.

Det er sådan, at det kommunale demokrati fungerer de fleste steder i landet, og det tvinger til forsøg på at etablere det samarbejdende folkestyre – det forhandlede folkestyre – som i Danmark ofte har karakter af konsensusdemokratiet.

Det vil også tvinge de fleste politikere til at forsøge på at tænke overordnet og helhedsorienteret på tværs af sektorgrænser og at afveje de mange hensyn frem for at være sektoradvokater, der forsøger at suboptimere med henblik på at fremme sektormæssige særinteresser.

Udvalgsstyret passer bedre til koncernmodellen end mellemformsstyret

Kurt Klaudi Klausen
Professor i offentlig organisation og ledelse ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet

Modellen vanskeliggør helhedstænkning
I forhold til de forvaltningsmæssige aspekter (det vil sige administration, organisation og ledelse) vanskeliggør den nuværende organisering netop denne helhedstænkning og tværgående integration.

Det er den, som man i kommuner med udvalgsstyre forsøger at skabe igennem byrådet/kommunalbestyrelsen og ikke mindst forankret i økonomiudvalget, direktionen og ledelsessystemerne.

Det er også den, som man i de fleste kommuner i dag forsøger på – ligesom i regionerne og i staten på ministerområderne – at forankre i det, som man har betegnet som koncernmodellen.

Udvalgsstyret passer bedre til koncernmodellen end mellemformsstyret, i og med magten ganske vist også i udvalgsstyret er forankret i udvalg og formandsposter, men ikke i samme grad som hos borgmestre og borgmesterforvaltninger og med en større magt placeret i de samlende organer.

Idealet om koncerntænkning
Idealet om koncerntænkning stammer fra det private og blev først overtaget i staten fra midten af 1980'erne og fra omkring 2003 i regionerne.

Forestillingen er netop, at en kommune udgør et samlet hele, der skal ledes af de folkevalgte ud fra afvejede helhedsbetragtninger.

De fleste kommuner er veget tilbage fra at benytte betegnelsen koncern, mens det i al fald siden omkring 2009 har været den faktiske funktionsmåde i de allerfleste kommuner, som har etableret relativt smalle direktioner og cheffora, der som koncernledelser på forskellige niveauer har til opgave at lede på tværs og i dybden.

I magistratskommuner – kommuner med mellemformsstyre – må man per definition ikke anskue sig selv som en koncern. Behovet for at lede kommunerne som koncerner udspringer af en række forhold såsom manglende politisk og administrativ beslutnings- og handlekraft, manglende fælles identitet og loyalitet, manglende koordinering af tværgående indsatser og en generel ustyrlighed knyttet til, at der er mange stærke decentrale kræfter, som trækker i hver sin retning.

Man kan sige, at magistrats- og mellemformsstyret – i øvrigt ligesom udvalgsstyret – er et produkt af industrisamfundets forestillinger om nytten ved arbejdsdeling og specialisering, mens andre styreformer såsom koncernstyret knytter sig til vore dages forestillinger om vidensdeling og netværksorienteret styring.

Uformelle systemer skal flyttes
Udfordringen for koncernstyret er at "massere" netværket ind i den hierarkiske styreform, som koncernstyret også er.

Her er vi ved svaghederne ved koncerntænkningen. Disse knytter sig til, hvordan det kan lade sig gøre at skabe det samlede overblik uden at miste indblikket, fordi der er langt fra top til bund i kæmpestore organisatoriske enheder, og de knytter sig til, hvordan man bevarer den decentrale dynamik, når ønsket er at styre fra centret.

Det er derfor helt afgørende, hvis man ønsker at overgå til et udvalgsstyre og en mere centraliseret administrativ styringstænkning, at man nøje forsøger struktur- og styringsmæssigt at give råderum til decentrale initiativer og borgerinddragelse.

Der vil være meget på spil; der er aldrig blot tale om en "strukturforandring," som kan presses igennem med én beslutning – mange uformelle systemer såsom magt-, bevidstheds-, tros- og værdisystemer skal flyttes.

Der er så at sige indbygget et styringsmæssigt paradoks i at overgå til en ny styreform i Københavns Kommune

Kurt Klaudi Klausen
Professor i offentlig organisation og ledelse ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet

En overgang til en ny styreform vil også indebære, at politikerne besinder sig på og accepterer, at de skal arbejde med de nye spilleregler og kompetencer, der er afgørende for at få den nye styreform til at fungere på en hensigtsmæssig måde.

Der er desværre mange eksempler på, at man ikke har taget den fulde konsekvens af egne beslutninger vedrørende nye styreformer, og at det kan være vanskeligt at få en ny modeltænkning til at fungere.

Forandring kræver vilje
Der er så at sige indbygget et styringsmæssigt paradoks i at overgå til en ny styreform i Københavns Kommune, og det kommer til udtryk også i, hvad dette betyder for de folkevalgte politikere, som skal påtage sig opgaven at tilpasse sig den nye styreform.

Det kræver nemlig i vid udstrækning, at de ønsker og evner at indtræde i nye politikerroller, som er mere overordnede, helhedsorienterede, visionære, strategiske og i det hele tage mere bestyrelsesmedlemsagtige.

Spørgsmålet drejer sig endvidere om, hvorvidt de samtidig kan bevare den styrke, der er ved det lokale demokrati og demokratiet i det hele taget, nemlig at det er lægmænd, der bliver valgt, og at de har til opgave både at lede i fællesskabets interesse og fungere som repræsentanter for særinteresser og som borgernes vagthunde eller ombudsmænd i forhold til den forvaltningsmæssige magtudøvelse.

Den politiske logik tilsiger simpelthen, at en folkevalgt ønsker at kunne profilere sig på enkeltsager, og det er i sagens natur vanskeligt og kræver et stort overblik og indblik at kunne træffe beslutninger i komplicerede og komplekse sammenhænge, hvorfor man skal være opmærksom på magtforskydninger i retning af embedsværket.

Læs også

Borgerne vil næppe interessere sig synderligt for, hvilken styreform der hersker på rådhuset, men de er afhængige af, at de ikke falder mellem flere stole forvaltningsmæssigt, at de myndighedsbeslutninger og services de får er koordineret, og at den kommunale indsats er både produktiv, effektiv, serviceminded og åben over for at inddrage og høre, hvad borgerne har på sinde.

Hvis man spørger mig, vil jeg sige, at Københavns Kommune trænger til en modernisering i retning af at fungere bedre på tværs af hidtidige politiske og administrative arbejdsdelinger og i retning af at kunne træffe bindende beslutninger om fremtidige prioriteringer af betydning for hele kommunens måde at fungere på.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion


0:000:00