Rigsrevisionen: Ulandsbistand betaler i strid med regler for afviste asylansøgere

REGELBRUD: Danmark har i årevis under skiftende regeringer betalt udgifter til afviste asylansøgere med ulandshjælp. Men det bryder med internationale bistandsregler, lyder det i en ny undersøgelse fra Rigsrevisionen. Regeringen bør rette ind, mener S.

Regeringens brug af udviklingsbistanden er blevet gransket af Rigsrevisionen.
Regeringens brug af udviklingsbistanden er blevet gransket af Rigsrevisionen. Foto: Liselotte Sabroe/Scanpix
Kasper Frandsen

I strid med internationale OECD-regler for ulandsbistand har både røde og blå regeringer de sidste mange år ladet hjælpen til verdens fattigste betale for asylansøgere, der ellers fået afvist opholdstilladelse i Danmark og skal sendes hjem.

Fakta
OECDs udviklingskomité, Development Assistance Committee (DAC).

Udviklingsbistandens hovedformål er ifølge Udviklingskomitéens regler at "fremme økonomisk udvikling og velstand i udviklingslande”.

OECD’s udviklingskomité fastsætter de internationale kriterier for udviklingsbistand, som de 29 medlemslande har lovet at udregne deres ulandsbistand efter.

Herunder kan demokratifremme, nødhjælp, udviklingshjælp til skole og sundhedsvæsner osv. tælles med.

Men også udgifter til flygtninge kan tælles med:

Det må tælles med til flygtningeudgifter:

En person udenfor sit hjemland er flygtning, når han eller hun har en ”velbegrundet frygt” for at blive politisk forfulgt eller er flygtet fra borgerkrig eller ”alvorlig uro” i sit hjemland. 

Udgifter til ”opretholdelse” af flygtninge kan tælles som ulandsbistand i de første 12 måneder af deres ophold. ”Det omfatter betalinger til flygtningenes transport til værtslandet og midlertidig næring (mad, husly og træning)…”Udgifterne til udvisning eller anden magtanvendelse til at hjemsende flygtninge bør ikke medregnes som udviklingsbistand.

Udgifter til at fremme integrationen af flygtninge i donorlandets økonomi, eller genbosætte dem andre steder end i et udviklingsland, er også udelukket.

På grund af medlemslandene meget forskellige brug og fortolkning af reglerne er man i OECD-regi i fuld gang med at strømline reglerne. De kommende regler forhandles fortsat og forventes klar enten før sommerferien eller i efteråret.

Kilde: OECD

Det er konklusionen i en spritny Rigsrevisions-undersøgelse af dansk udviklingsbistand.

Humlen er ifølge Rigsrevisionen, at Danmark i årevis har talt udgifter til asylansøgere, der har fået afvist at få flygtningestatus herhjemme af myndighederne, med som udviklingsbistand. Men OECD-reglerne tillader kun, at man medtæller udgifter til netop flygtninge. Og derfor bryder Danmark reglerne på det her punkt, vurderer Rigsrevisionen.

Det får Socialdemokraternes udviklingsordfører, Mette Gjersskov, til at kræve, at regeringen ændrer praksis.

Reglerne lægger en uklar linje, der er for nem at træde over, hvis man ønsker at gøre det. Og det har man tydeligvis ønsket at gøre herhjemme.

Adam Moe Fejerskov, Forsker ved DIIS

”Når Rigsrevisionen konkluderer, at den danske praksis er forkert på det her punkt, bør regeringen rette ind. Det er jo penge til verdens fattigste, der bliver taget,” siger hun.

Men den tidligere regering, som du selv var en del af, brugte jo samme praksis?

”Ja, men det gør det ikke mere rigtigt,” lyder det fra Mette Gjersskov.

Asylansøgere, der får afvist ophold som flygtning i Danmark, bliver for det meste på asylcentrene, mens de afventer hjemsendelse. Samlet set brugte Danmark i 2016 cirka 2,4 milliarder ulandskroner til asylområdet, der altså både dækker asylansøgere, der afventer besked om eventuelt ophold, samt de afviste.  

V: Vi er inden for reglerne
Det var ikke muligt at få en kommentar fra udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg (V), der er ansvarlig for denne del af udviklingsbistanden. Men ifølge Venstres udenrigsordfører, Michael Aastrup Jensen, har regeringen overholdt reglerne.

”Vi har gjort det, vi synes, er det rigtige, og hvad tidligere regeringer har gjort. Men vi vil studere undersøgelsen og vurdere, om det er noget, vi skal forholde os til,” siger han og fortsætter:

"Men reglerne er meget uklare, og derfor har vi hele tiden støttet, at man i OECD-regi tydeliggør reglerne.”

Danmark er dog ikke det eneste land i OECD, som lader udviklingsbistanden betale for udgifterne til afviste asylansøgere inden for deres første opholdsår, der er den periode, hvor bistanden må dække udgifterne til modtagelse af flygtninge.

Ministerium er uforstående
Ifølge Rigsrevisionens undersøgelse stiller Udlændinge- og Integrationsministeriet sig ”uforstående over for Rigsrevisionens vurdering, da arbejdsgrupper under skiftende regeringer de sidste 10 år har vurderet”, at udgifter til afviste asylansøgere kan tælles med som udviklingsbistand.

Finansministeriet har ifølge samme undersøgelse henvist til det arbejde, der er i gang i OECD-regi, hvor medlemslandene forhandler om, hvorvidt blandt andet udgifter til afviste asylansøgere kan tælles med som bistand eller ej. 

Altinget har tidligere beskrevet, hvordan Danmark har brugt hundredvis af ulandsmillioner på at integrere flygtninge i kommunerne med blandt andet danskkurser og jobtræning, som ifølge eksperter formentlig er i strid med reglerne, fordi man ikke tillader at bruge ulandsbistand på ”integration af flygtninge i donorlandenes økonomi”, som der står i regelsættet.

Men det ”har ikke været muligt” for Rigsrevisionen at vurdere, om den del af den danske udviklingsbistand er ”fuldt ud i overensstemmelse” med reglerne eller ej, da OECD-regler rummer mulighed for fortolkning. Samme problem har Rigsrevisionen med udgifterne til Udlændingestyrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling af asylsager.

En stående joke
Det udstiller ifølge DIIS-forsker Adam Moe Fejerskov OECD’s regler for udviklingsbistand som ”en næsten stående joke”.

”Behovet for en markant præcisering af reglerne skriger til himlen, når man læser undersøgelsen. Reglerne lægger en uklar linje, der er for nem at træde over, hvis man ønsker at gøre det. Og det har man tydeligvis ønsket at gøre herhjemme,” lyder det.

Men Rigsrevisionen har vel en pointe i, at det er svært at vurdere, hvad det vil sige at ”integrere flygtninge i donorlandets økonomi”?

”Ja, men det er stadig vagt af Rigsrevisionen. Det handler om integration og blandt andet adgang til arbejdsmarkedet. Og hvis ikke det er et forsøg på at integrere flygtninge i donorlandets økonomi, så ved jeg ikke, hvad det er. For mig virker det idiotsikkert, at det handler om integration ind i den danske økonomi,” siger forskeren.

Efter Altingets artikler om Danmarks brug af integrationsudgifter som udviklingsbistand inddrog OECD ”det danske eksempel” i en større rundspørge blandt medlemslandene. Og ifølge første udkast til nye regler, som Altinget er i besiddelse af, kan store dele af den danske praksis her samt i forhold til afviste asylansøgere snart være fortid som udviklingsbistand. Desuden står det i det første udkast til de nye regler fast, at udgifter til asylansøgere ikke må medregnes fra det øjeblik, hvor de reelt har fået afvist at få asyl i et land. 

Men de kommende ulandsregler for udgifter til flygtningemodtagelse bliver fortsat forhandlet i OECD, der forventer at have nye regler klar inden sommerferien eller i efteråret 2017.

Acceptabel forvaltning
Det var Radikales statsrevisor, Klaus Frandsen, der ønskede en undersøgelse af flygtningeudgifterne tilbage i oktober 2016. Han mener sammen med resten af Statsrevisorerne, der består af repræsentanter for de største partier i Folketinget og som fælles skal blive enige om en udtalelse i sagen, at der ”basalt set ingen kritik er”:

”Givet de usikkerheder der har været om OECD-regler, har forvaltningen været acceptabel,” siger statsrevisoren og fortsætter:

”Men der bliver opereret i en gråzone, som er meget stor og uheldig. Det er meget uheldigt, fordi det giver nogle uheldige situationer for nogle meget sårbare mennesker i verden. Derfor er det godt, at det her bliver behandlet både i Danmark og i OECD-regi.”

Ifølge Klaus Frandsen har Danmark dog været ”meget tæt på bolden generelt, hvad angår regelefterlevelse”.

Han roser desuden Udenrigsministeriets håndtering af de store milliardudsving, der de seneste år har været for udviklingsbistanden på grund af pludselige store udgifter til flygtninge i Danmark.

”I forhold til forudsigeligheden af udviklingsbistanden er kritikken ret lav, fordi der kunne have været et problem, men Udenrigsministeriet har været gode til at håndtere de afvejninger, der har været,” siger Klaus Frandsen.

Torsdag d. 15 juni skal udviklingsminister Ulla Tørnæs (S) i endnu et samråd om de danske flygtningeudgifterne. Det er det trejde siden december 2016. 

Dokumentation

Hovedkonklusioner fra Rigsrevisionens undersøgelse

- Rigsrevisionen vurderer, at de ansvarlige ministerier inden for de givne rammer har en tilfredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.

- De ansvarlige ministerier opgør flygtningerelaterede udgifter i overensstemmelse med Danmarks fortolkning af DAC-direktivet. Danmark har i lighed med de øvrige nordiske lande mfl. en praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgnings- eller ankomsttidspunktet, og hvor der medregnes udgifter i både præasylfasen og postasylfasen.

- Udgifter til afviste asylansøgere, som Danmark DAC-rapporterer, finder Rigsrevisionen dog ikke er omfattet af DAC-direktivet.

- Da DAC-direktivet udelukkende sætter overordnede rammer, er det imidlertid ikke muligt for Rigsrevisionen at vurdere, om Danmarks fortolkning af de øvrige udgiftstyper er fuldt ud i overensstemmelse med DAC-direktivet. Det gælder eksempelvis udgifter til Udlændingestyrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling samt udgifter til integrationsprogrammet.

- OECD har i forbindelse med en henvendelse fra Udenrigsministeriet i 2016 afvist at kommentere på de enkelte medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at præcisere DAC-direktivet.

- Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent.

- Postasyludgifterne (integrationsfasen) har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været forskellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016.

- I forbindelse med overgangen til en ny beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vurderer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

- Udenrigsministeriet har sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016.

- Danmark har i perioden 2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i udviklingsbistand og har dermed i hele perioden levet op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI målt på udbetalinger.

- I 2016 udgjorde udviklingsbistanden ca. 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har dermed ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016 blev budgetteret med henblik på. Som følge af at de flygtningerelaterede udgifter blev lavere end budgetteret, blev der i december 2016 overført ca. 940 mio. kr. fra Udlændinge- og Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Der skulle dog være indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere, hvis målsætningen for tilsagn i aktstykket skulle være opnået. Det skyldtes, at de flygtningerelaterede udgifter blev endnu lavere end antaget, at BNI-prognosen for 2016 blev opjusteret, og at EU opgjorde en mindre del af EU-budgettet som udviklingsbistand end antaget.

Rigsrevisionen vurderer, at usikkerheden om omfanget af de flygtningerelaterede udgifter medfører større usikkerhed om størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand
og kan dermed medføre mindre forudsigelighed i udviklingsbistanden. Hertil kommer, at der er usikkerhed om den BNI-prognose fra juni året efter, som lægges til grund for Danmarks DAC-rapportering. Samlet set betyder det, at der er risiko for, at Danmark fremadrettet ikke lever op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.

(Regeringen har allerede imødegået denne kritik med en ny reguleringsmekanisme, der blev præsenteret for et par uger siden.)

- Rigsrevisionen kan konstatere, at der ikke er samme grad af åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter, som der er om Udenrigsministeriets udviklingsbistand. I lyset af at de flygtningerelaterede udgifter i 2016 udgjorde ca. 20 % af Danmarks samlede udviklingsbistand, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige ministerier bør sikre en større åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen finder, at dette vil bidrage til at sikre en større åbenhed om anvendelsen af den samlede danske udviklingsbistand.


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Adam Moe Fejerskov

Seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)
ph.d. i internationale studier (Roskilde Uni. 2016), cand.scient.soc. (Roskilde Uni. 2011)

Mette Gjerskov

MF (S), ordfører for miljø og verdensmål
cand.agro. (Den Kongelige Veterinær- og Landbohøjskole 1993)

Michael Aastrup Jensen

MF (V), formand, Det Udenrigspolitiske Nævn
akademiøkonom (Det Danske Erhvervsakademi 1999)