Er der brug for flere konsulenter? Eksperter er uenige

KONSULENTER: Socialdemokratiet har foreslået et loft over det offentliges udgifter til konsulenter. Men får man nok kvalitet for de mange milliarder kroner, der bliver brugt på konsulenter? Vi har spurgt en række eksperter.

Artiklen er første gang bragt 17. marts 2019.

Det går godt i konsulentbranchen.

Efter nogle hårde år i finanskrisens kølvand er konsulenthusene havnet i en regulær vækststime. I 2017 omsatte rådgiverbranchen for 165 milliarder kroner og beskæftigede knap 140.000 mennesker.

De populære problemknusere sælger sig på specialiseret viden, effektivitet og internationalt udsyn – og givetvis også på den kvalitet, at de forsvinder fra både storrumskontor, kantine og lønsystem, når opgaven er løst.

På de statslige indkøbsbudgetter kan man ligeledes aflæse, at de driftige konsulenthuse har fået godt fat i de offentligt ansatte beslutningstagere. Siden 2015 er statens brug af konsulenter steget fra 3,1 til 4,6 milliarder, hvilket svarer til, at staten i 2018 brugte 14 procent af det samlede indkøbsbudget på konsulentydelser.

Men både politikere og offentligt ansatte bør begynde at se mere kritisk på, hvad det er for en slags ekspertise og fagkundskab, man køber hos konsulenterne. Det mener professor emeritus ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet Jørgen Grønnegård Christensen, som foruden at kalde konsulentforbrugets omfang "meget, meget stort" stiller spørgsmål ved, hvad det helt præcist er, konsulenterne bidrager med.

"Er de i besiddelse af den relevante viden, og er den viden troværdig, så man kan støtte sig til den i en beslutningsforberedelse? Og hvad er det, der gør, at man ikke kan forlade sig på de almindelige embedsmænd, der har den ressortmæssige erfaring, når det gælder om at tilvejebringe analytisk beslutningsgrundlag?"

Når vi over en bred kam skal vurdere konsulenternes arbejde i staten, er det den slags spørgsmål, vi ifølge Grønnegård bør stille.

Konsulenterne er generalister 
Sammen med professorkollegaen Peter Bjerre Mortensen har Grønnegård skrevet bogen Overmod og afmagt, der dykker ned i de omfattende reformer, som den danske skatteforvaltning har gennemgået med varierende succes over de senere år. Bogen tager blandt andet ministeriets brug af konsulenter under lup.

I bogomtalen konkluderer forfatterne, at konsulenternes råd var "dyrekøbte, men letfærdige", en kritik, der lægger sig direkte ud med konsulenternes faglighed: Er konsulenterne egentlig så dygtige, som de siger?

På det centrale spørgsmål om faglighed går Jørgen Grønnegård imod en ellers udpræget opfattelse.

"Min egen vurdering er, at embedsmændenes kvalifikationer ofte ligger på et højere niveau end konsulenternes," siger han og uddyber:

"Konsulenterne er i den grad generalister. De vandrer rundt mellem meget forskellige opgaver. Deres erfaringer er ofte relativt spinkle, da det tit er unge medarbejdere, som løser opgaverne. Omvendt må man sige, at ministerierne trods alt har en permanent organisation med en specialiseret indsigt i de problemer, man arbejder med på området."

"Det store spørgsmål er så, hvorfor udnytter man ikke den kapacitet, man har i ministerierne? Og hvis der mangler, hvorfor udvider man så ikke kapaciteten? Her ser jeg nogle problemer," siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Når Grønnegård hermed sår tvivl ved konsulenternes kvalifikationer, handler det primært om managementkonsulenterne. Kritikken baserer han blandt andet på de konsulentrapporter, han med sin kollega Bjerre Mortensen gennemgik i arbejdet med skandalerne i Skatteministeriet.

"Her påviste vi, at det var særdeles mangelfuld rådgivning, man i Skatteministeriet fik fra konsulenterne."

I bogen gennemgår professorerne flere eksempler. Blandt de mere prominente hører en rapport, som Skatteministeriet bestilte i 2012 for at undersøge, hvordan det nu nedlagte Skats økonomistyring kunne optimeres. Til opgaven hyredes McKinsey, der fandt frem til, at Skat var for decentralt styret. Erfaring med central offentlig styring af økonomien havde konsulenthuset fra Danmarks Radio, som derfor skulle være et eksempel til efterfølgelse.

I et ældre eksempel præsenterede Boston Consulting Group stordriftsfordelene ved en fusioneret skatteadministration ved at sammenligne med resultater fra den amerikanske forsikringsbranche.

"Det karakteristiske ved disse rapporter var, at det var eksempler og illustrationer, som man trak ned fra himlen," lyder det fra Grønnegård. 

Skatteministeriet: vi tager ansvar 
Skatteministeriets afdelingschef Anders Holbøll anerkender de problemer, der har været i arbejdet med konsulenterne i hans ministerium. Om end han først kom til Skatteministeriet i 2016 og dermed ikke kan bevidne de forløb, som forvaltningsprofessorerne skildrer, kalder han dem alligevel uhensigtsmæssige. 

"Hvis det er rigtigt, det, de beskriver, så var det ikke den rigtige måde at arbejde på," siger afdelingschefen og understreger, at han ikke har grund til andet end at tage professorernes kritik for gode varer.

Den praksis i arbejdet med konsulenter, som Holbøll selv mener er gældende i dag, er anderledes kritisk. Skatteministeriet tager aktivt stilling, og de bærer altid ansvaret både for de faglige vurderinger og konklusionerne, betoner Holbøll:

"Vi vil aldrig bare tage en konsulentrapport, smække den på bordet og sige, at det er sådan, vi gør".

Ifølge Per Nikolaj Bukh, som er professor i økonomistyring ved Aalborg Universitet, kan det lyde ganske fornuftigt, men ofte være lettere sagt end gjort.

"I den ideelle verden har du fornuftige politikere og embedsmænd, og så er der ikke et problem, selvom konsulenterne har lavet et skidt arbejde," siger han og tilføjer:

"Men der er et problem med den asymmetri i kompetencer og viden, der er mellem konsulenterne og embedsmændene. Så uanset, hvor gerne man ville være kritisk og tage det fulde ansvar, så er man oppe imod, at man faktisk ikke ved så meget om det."

Denne udlægning tegner billedet af et embedsværk, som overmatches fagligt i mødet med konsulenterne, hvilket kan forskyde styringen af de konkrete projekter over på konsulenternes banehalvdel. Bukhs vurdering af konsulenternes faglighed over for embedsmændenes er dermed også en noget anden end Grønnegårds.

"Man har jo netop hyret konsulenterne, fordi man manglede viden. Hvis konsulenterne så både har lavet undersøgelse og beslutningsoplægget, så passer det ikke, at man kan komme med en kvalificeret vurdering," vurderer han.

Embedsværket er ikke tabt bag en vogn 
Jacob Strange, direktør i it-konsulentvirksomheden Nine, der sidste år omsatte for over 75 millioner kroner i staten, oplever dog sine samarbejdspartnere i staten som erfarne projektledere, der ikke er lige sådan at løbe om hjørner med:

"De har en ret stærk bastion," siger direktøren og tilføjer:

"De er altså ikke tabt bag en vogn, de her folk, de er meget professionelle." 

I samarbejdet med en statslig kunde er det i praksis både dumt og tæt på umuligt at løbe om hjørner med sine kunder, mener Strange. At it-konsulenterne alligevel har en vis fagspecifik viden, som kan være svær for embedsværket at gennemskue er ikke et problem, men handler om den tillid, man altid skal opbygge til sine kunder – om så de er offentlige eller private.

"Når man arbejder tæt sammen, er man nødt til at have et gensidigt tillidsforhold. Men det er ret kompetente kunder, så selv om de ikke har udviklerkapacitet internt, ved de meget om, hvad der skal til for at gennemføre et it-projekt rent styrings- og kvalitetsmæssigt. De stiller temmelig mange krav," vurderer han.

De høje krav nævner også Rambøll Management Consultings businessmanager, Leif Laszlo Haaning, som et kendetegn for de offentlige ledere.

"Nu er vi jo et stort firma, så det er heldigt for os, men jeg er sikker på, at der er nogle af de mindre konsulenthuse, som synes, det er svært at komme ind, fordi der stilles en række formelle krav om blandt andet kapacitet og erfaring," siger han.

Haaning har arbejdet i konsulentbranchen i 17 år og har efter eget udsagn mærket, hvordan kravene er blevet skærpet, som årene er gået.

"Konkurrencen er blevet langt hårdere, og det offentlige er blevet en langt bedre konsulentkøber," vurderer han.  

Grønnegårds erfaring med at gennemse konsulentrapporter giver ham dog et noget andet indtryk.

"Når man ser på de opgaver, konsulenterne har løst i eksempelvis Skatteministeriet, så bygger analyserne på et utrolig spinkelt grundlag og et lavt kendskab til de specifikke problemer, som man er sat til at analysere," siger han.  

"Og så er der ikke nogen, der kritisk kigger konsulenternes analyser efter i sømmene og vurderer om de holder." 

Men kan det ikke dække over, at de simpelthen ikke fagligt er klædt på til at se kritisk på det? 

"Nej, det er jeg fuldstændig sikker på ikke er tilfældet. Konsulenthusene ansætter enten folk, der kommer ud af universitetet eller folk, der har baggrund i en privat virksomhed eller den offentlige forvaltning. På den måde ligner de ofte embedsmændene i den offentlige sektor, men deres kompetencer er i den grad generalistiske, og de har meget sjældent tid og forudsætninger til at analysere problemerne i dybden."

Det er en beskrivelse, som Rambølls Leif Laszlo Haaning pure afviser. Som managementkonsulent i Rambøll er man ikke generalist, men specialist med generiske evner, og man sender aldrig et hold af unge, uerfarne konsulenter af sted alene.

"Når vi stiller et hold, har vi typisk en direktør eller anden leder med mange års erfaring, en projektleder og et kerne-team, som godt kan bestå af unge konsulenter, som ikke har så meget erfaring, men vi har typisk også nogle dybe specialister tilknyttet, som ved noget om området. Vi kommer ikke igennem med at stille et ungt hold af nyuddannede generalister. De vil have dygtige folk, der har erfaring og faglig indsigt," siger Haaning.  

Et internationalt fænomen 
Spørgsmålet om, hvilken viden konsulenterne bidrager med, når de arbejder for staten, har for nylig været under lup uden for landet.

I den tyske forbundsdag blev der for nylig nedsat et undersøgelsesudvalg, der skal finde ud af, om forsvarsministeriets tildeling af lukrative kontrakter var præget af nepotistiske forbindelser mellem det internationale konsulenthus McKinsey og den tyske forsvarsminister Ursula von der Leyen samt hendes tidligere ministersekretær Katrin Suder, der begge har en fortid i konsulentvirksomheden.

Tysklands største og mest indflydelsesrige nyhedsmagasin, Der Spiegel, ryddede i januar forsiden for at sætte spot på den tyske stats brug af konsulenter. "Den tyske stat har udleveret sig selv til de globale rådgivningsfirmaer. I 2005 brugte forbundsforvaltningen 1,1 milliarder euro på konsulentydelser, og i 2017 brugte de 2,9 milliarder euro," lød det.

Med en stigning fra knap otte milliarder i året, hvor Merkel overtog forbundskanslerposten, til knap 22 milliarder i seneste opgørelse, er forbruget vokset bemærkelsesværdigt i Tyskland. Men sammenlignes tallene med de nyeste fra Moderniseringsstyrelsen, bruger den danske stat tre gange så mange penge på konsulentydelser per indbygger.

Herhjemme blev selve konsulentbranchens moralske habitus genstand for debat, da det i februar kom frem, at Falck havde hyret direktøren for fagbevægelsens seniorsammenslutning, Faglige Seniorer, Palle Smed, og en række kommunikationsfolk fra det københavnske hus Advice som konsulenter til at iværksætte en smædekampagne mod det hollandske selskab Bios, der stod til at overtage ambulancedriften i Region Syddanmark fra Falck.  

En uopfyldt politisk intention 
Både forvaltningsprofessorens kritik og historier som Falck-Bios-sagen yder skyts til den ofte udbredte trope om de varmluftsælgende konsulenter, der har tjent som en nyttig syndebuk i den offentlige debat. Og som Altinget kunne fortælle i sidste uge, er der enighed på tværs af blokke i det danske folketing om, at forbruget bør nedsættes.

Professor Per Nikolaj Bukh er imidlertid mere tilbageholdende med at kalde det stigende forbrug godt eller skidt. Det afhænger af værdiskabelsen, og der er man nødt til at se på, hvilken type ydelse konsulenterne leverer – og hvad man havde fået, hvis en embedsmand selv havde gjort det.

"Men man er i hvert fald nødt til at notere sig, at man ikke er lykkedes med sin politiske intention," konkluderer professoren.  

Der findes næppe nogen simpel forklaring på de uopfyldte politiske intentioner. Finansordfører for Liberal Alliance, Joachim B. Olsen, sagde i sidste uge til Altinget, "at den offentlige sektor på en eller anden måde har sit eget liv."  

Når det gælder it-rådgivning, så har centraladministrationen faktisk handlet, forklarer Jørgen Grønnegård og opsummerer historien om, dengang det statslige it-selskab Datacentralen blev solgt til amerikanske CSC. Her bragte centraladministrationen sig selv i den situation, at man ikke havde it-faglig ekspertise selv og derfor skulle ud i byen og købe ydelser, når man havde en opgave at løse. 

"Der har man nået den erkendelse, at man er nødt til at bygge noget op selv, hvilket man blandt andet har gjort ved at oprette institutioner som Datastyrelsen." 

I forbindelse med bogen om Skat har Jørgen Grønnegård med sin kollega Peter Bjerre Mortensen besøgt både Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen, hvor blandt andet det stigende konsulentforbrug blev drøftet. 

"Og jeg fornemmer, at der er en erkendelse af, at der er et problem på det her område. Men om man så drager nogen faktiske konsekvenser af den erkendelse – det ved jeg ikke." 

Forrige artikel Udspil fra S: Mette Frederiksen vil binde Løkke til velfærdsmasten Udspil fra S: Mette Frederiksen vil binde Løkke til velfærdsmasten Næste artikel Prognose: Her står Stram Kurs til at blive valgt Prognose: Her står Stram Kurs til at blive valgt
Flertal vil sætte loft over VUC-forløb

Flertal vil sætte loft over VUC-forløb

VUC: Et bredt flertal i Folketinget er enigt om, at der skal loft over, hvor længe man kan tage forløb på almen voksenuddannelse og hf-enkeltfag. Aldeles uanstændigt, mener Uddannelsesforbundet.